ΝΣΚ 558/1992
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 558/1992 (15-07-1992)
Αριθμός ερωτήματος: Υπ' αριθμόν 68119/6066/1992 έγγραφο της Διεύθυνσης Πολεοδομικού Σχεδιασμού του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται: Αν είναι ισχυρό το σχέδιο πόλης, στην περιοχή Μπούκας Μεσσήνης, που προβλέπεται από το από 24-08-1882 προεδρικό διάταγμα, δοθέντος ότι δεν τηρήθηκε η περαιτέρω οριζόμενη από το νόμο [Ν] 149/1866 και το ως άνω διάταγμα διαδικασία παραχωρήσεως οικοπέδων σε επιλεγόμενους ιδιώτες, για τη δημιουργία συνοικισμού ούτε έγινε απαλλοτρίωση των υπαγόμενων στο σχέδιο αυτό ιδιωτικών ακινήτων, προς διάθεσή τους για τη δημιουργία του συνοικισμού.
Για το παραπάνω ερώτημα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
I. Ο νόμος [Ν] 149/1866 (ΦΕΚ 8/Α/1866) περί συνοικισμών ορίζει:
{Άρθρο 1. Επιτρέπεται η σύστασις συνοικισμού εις τόπους οι οποίοι ήθελαν κριθεί κατάλληλοι προς τούτο μετά προηγούμενη γνωμοδότηση επιτροπής, συνισταμένης υπό της διοικητικής αρχής, του οικονομικού εφόρου, του αρμοδίου μηχανικού, του δημάρχου, του προέδρου του δημοτικού συμβουλίου και ενός ιατρού.
Άρθρο 2. Εις έκαστον ενήλικα και αυτεξούσιο, όστις ήθελε ζητήσει να αποκατασταθεί εις συνοικισμό, παραχωρείται δωρεάν οικόπεδο εκτάσεως 300-600 β. τετραγωνικών μέτρων. Τα παραχωρούμενα οικόπεδα εκλέγονται υπό των αιτούντων κατά την σειράν των αιτήσεών των. Εν περιπτώσει δε καθ' ην δύο ή περισσότεροι ήθελον υποβάλει τις αιτήσεις των την αυτήν ημέραν, προσδιορίζεται η σειρά δια κλήρου. Όσες όμως αιτήσεις παρουσιασθούν προ της ενάρξεως της ορισθησομένης προθεσμίας λογίζονται ως δοθείσες όλες ομού την πρώτη αυτής ημέραν.
Άρθρο 3. Όστις των αιτησάντων δεν εμφανισθεί εν τη ταχθείσα ήμερα η εμφανισθείς δεν εκλέξει το οικόπεδον του κατά την προσδιορισθείσα σειράν, αποβάλλει το της προτεραιότητας δικαίωμα, που μεταβαίνει αυτοδικαίως εις τον αμέσως επόμενο. Οι εμφανιζόμενοι τυχόν ακολούθως προηγούνται των μήπω εκλεξάντων.
Άρθρο 4. Εάν επί των παραχωρηθέντων οικοπέδων δεν ανεγερθούν οικοδομές συμφώνως με τα κανονισθέντα και δεν αποπερατωθούν εντός ρητής προθεσμίας, τα παραχωρηθέντα οικόπεδα υπεισέρχονται αυτοδικαίως εις την κυριότητα του δημοσίου άνευ τίνος αποζημιώσεως δι' υπάρχοντά τυχόν επ' αυτών ημιτελή κτίρια. Τα οικόπεδα ταύτα η εκποιούνται επί δημοπρασίας η παραχωρούνται εις άλλους συνοικιστές, οφείλοντες να καταθέσουν την αξία των ημιτελών κτιρίων, οριζόμενων επί εκτίμηση. Το τμήμα των οικοπέδων και των κτιρίων διατίθεται υπέρ του συνοικισμού ...
Άρθρο 8. Η σύσταση των συνοικισμών γίνεται δια βασιλικού διατάγματος, εκδιδόμενου με πρόταση του υπουργικού συμβουλίου, στο διάταγμα προσαρτάται το τοπογραφικό σχέδιο του συνοικισμού και ορίζεται η έκταση των παραχωρηθέντων οικοπέδων, η ήμερα της ενάρξεως της προς παρουσίαση των αιτήσεων προθεσμίας, το τυχόν παρακείμενο χωριό ή πόλη, οι κάτοικοι του οποίου θέλουν προτιμηθούν, η προθεσμία εντός της οποίας οφείλουν να παρουσιάσουν αυτοί τις αιτήσεις των, η αξία των ανεγερθησομένων οικοδομών, η προθεσμία της αποπερατώσεως αυτών, και ο χρόνος μέχρις του οποίου θέλει εξακολουθήσει η προς τους συνοικιζόμενους δωρεάν παραχώρηση των οικοπέδων.
Άρθρο 9. Εάν εντός του διαγραφόμενου σχεδίου συνοικισμού τίνος βρεθούν ιδιόκτητα κτήματα λαμβάνονται παρά του δημοσίου και διατίθενται υπέρ του συνοικισμού, αφιεμένων εις έκαστον ιδιοκτήτη δυο οικοπέδων. Για το υπόλοιπον της εκτάσεως αποζημιώνονται οι ιδιοκτήτες σε χρήματα, λαμβανομένης υπ' όψιν της αξίας ην είχαν τα κτήματα αυτών προ της συστάσεως του συνοικισμού. Η εκτίμησις των αφαιρούμενων κτημάτων ενεργείται υπό δύο πραγματογνωμόνων, ων τον ένα διορίζει το Δημόσιο και τον έτερον ο ιδιόκτητης, εν περιπτώσει δε διγνωμίας, τρίτος πραγματογνώμων, διοριζόμενος υπό του προέδρου του αρμοδίου πρωτοδικείου, αποφασίζει παραδεχόμενος την ετέρα των γνωμών ή σχηματίζοντας ιδίαν εντός των ορίων αυτών. Εάν το δημόσιο ή ο ιδιοκτήτης δεν διορίσει τον εκ μέρους του πραγματογνώμονα εντός πέντε ήμερων, αφού νομίμως προσκληθεί υπό του ετέρου, διορίζεται και ούτος υπό του προέδρου. Κατά της αποφάσεως των πραγματογνωμόνων επιτρέπεται να γίνει ανακοπή ενώπιον του δικαστηρίου των πρωτόδικων εντός δεκαπέντε ημερών, αφ' ης λάβουν νομίμως γνώσιν τα μέρη. Το πρωτοδικείο δικάζει ως επί συνοπτικών υποθέσεων. Κατά της αποφάσεως του πρωτοδικείου επιτρέπεται παν νόμιμο ένδικο μέσο.}
Σε εκτέλεση του άρθρου του ως άνω νομού εκδόθηκε το από [ΒΔ] 04-10-1872 βασιλικό διάταγμα Περί συστάσεως συνοικισμού εις την θέση Μπούκα του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης (ΦΕΚ 3/Α/1872), το οποίο έχει ως ακολούθως:
{Άρθρο 1. Συνιστάται συνοικισμός εις την θέσιν Μπούκα του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης.
Άρθρο 2. Η έκταση έκαστου των οικοπέδων που θα παραχωρηθούν, κατά το άρθρο 2 του νομού, ορίζεται σε 500 β. τετραγωνικών μέτρων.
Άρθρο 3. Ημέρα έναρξης της παρουσίασης των αιτήσεων των συνοικισθησομένων προσδιορίζεται η τριακοστή από της δημοσιεύσεως του παρόντος, οι δε αιτήσεις απευθύνονται προς τον Νομάρχη Μεσσηνίας και εντός έτους από της αυτής προθεσμίας.
Άρθρο 4. Η αξία εκάστης των ανεγερθησομένων οικοδομών ορίζεται εις δραχμάς πεντακόσιες κατ' ελάχιστον άρον, ο δε χρόνος της αποπερατώσεως αυτών εις ένα έτος από της παραχωρήσεως του οικοπέδου.
Άρθρο 5. Εξαιρούνται της παραχωρήσεως α) τα κατά το άρθρα 6 και 7 του νόμου οικόπεδα β) τα στο διάγραμμα δια μελανών γραμμών σημειούμενα, άτινα προσδιορίζονται δια δημόσια και δημοτικά καταστήματα και προσέτι τα οικόπεδα, εφ' ων υπάρχουν ή ήθελον ανακαλυφθεί αρχαία οικοδομήματα ή άλλα ιστορικά μνημεία.}
Ακολούθως εκδόθηκε το από 24-08-1882 βασιλικό διάταγμα περί συστάσεως συνοικισμού εν τη παραλία Μεσσήνης του δήμου Παμίσου (ΦΕΚ 93/Α/1882), το οποίο έχοντας υπόψη πρωτόκολλο συνταχθέν από την επιτροπή του άρθρο 1 του νόμου [Ν] 149/1866, το οποίο γνωμοδοτεί για την μετακίνηση του κέντρου ταυ με το προηγούμενο διάταγμα εγκριθέντος συνοικισμού στο δυτικό μέρας της οδού, πλησίον του τελωνειακού καταστήματος, περιέχει πλήρη και οριστική ρύθμιση του θέματος. Ειδικότερα το διάταγμα αυτό ορίζει μεταξύ άλλων:
{Άρθρο 1. Εγκρίνεται η σύστασις συνοικισμού κατά το δυτικό μέρος της παραλίας Μεσσήνης του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης κατά το προσαρτημένο στο παρόν και υπό σημερινή ημερομηνία εγκριθέν διάγραμμα ρυμοτομίας.
Άρθρο 2. Η έκταση έκαστου των οικοπέδων που θα παραχωρηθούν ορίζεται εις 500 β. τετραγωνικό μέτρα.
Άρθρο 3. Ημέρα ενάρξεως της παρουσιάσεως των αιτήσεων των συνοικισθησομένων προσδιορίζεται η τριακοστή από της δημοσιεύσεως του παρόντος διατάγματος στην πρωτεύουσα της Επαρχίας Μεσσήνης. Οι δε σχετικοί αιτήσεις αυτών απευθύνονται εις την διοικητική αρχήν της Επαρχίας ταύτης.
Άρθρο 4. Ορίζεται προθεσμία ενός έτους από της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως καταχώρησης του παρόντος Διατάγματος εντός της οποίας αιτήσεις προς παραχώρηση οικοπέδων θέλουν γίνουν δεκτές.
Άρθρο 5. Η αξία εκάστης των ανεγερθησομένων οικοδομών ορίζεται σε δραχμές 5000 κατ' ελάχιστο όρο, ο δε χρόνος αποπεράτωσης αυτών στο ένα έτος από την παραχώρηση του οικοπέδου.
Άρθρο 8. Επί των ιδιόκτητων κτημάτων, των τυχόν περιλαμβανομένων στο τοπογραφικό σχέδιο εντός του συνοικισμού, εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 9 του νόμου.}
II. Από το νόμο [Ν] 149/1866 προκύπτει ότι με αυτόν προβλέπεται η σύσταση συνοικισμών με σκοπό την παραχώρηση οικοπέδων αυτών προς τους ενδιαφερομένους πολίτες, κατά την χρονολογική τάξη υποβολής των αιτήσεων τους, ότι οι επιλεγέντες οφείλουν να εκλέξουν το οικόπεδο τους κατά την προσδιορισθείσα από τη διοίκηση σειρά και να αποπερατώσουν την οικοδομή τους, που πρέπει να έχει ορισμένη αξία, μέσα σε συγκεκριμένη προθεσμία από της παραχωρήσεως του οικοπέδου, ως περί των ανωτέρω θα ορίσει για κάθε περίπτωση το από το άρθρο 3 ταυ ως άνω νομού προβλεπόμενο βασιλικό διάταγμα, με το οποίο θα συσταθεί ο συνοικισμός σύμφωνα με τοπογραφικό σχέδιο το οποίο προσαρτάται στο διάταγμα και επέχει προφανώς θέση εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου. Σε εκτέλεση του άρθρου 8 του ως άνω νόμου εξεδόθησαν τα ως άνω διατάγματα, τα οποία καθόρισαν τις από το νόμο προβλεπόμενες προθεσμίες. Ειδικότερα με το τελευταίο από 24-08-1882 βασιλικό διάταγμα προβλέφθηκε ως ημέρα ενάρξεως της παρουσιάσεως των αιτήσεων των συνοικισθησομένων η τριακοστή από τη δημοσίευση αυτού και περαιτέρω ορίσθηκε προθεσμία ενός έτους από της δημοσιεύσεως του ως άνω διατάγματος εντός της οποίας αιτήσεις προς παραχώρηση οικοπέδων θέλει γίνουν δεκτές, καθώς και ο χρόνος αποπεράτωσης της καθεμιάς οικοδομής αξίας τουλάχιστον πεντακοσίων δραχμών, σε ένα έτος από την παραχώρηση του οικοπέδου. Όπως προκύπτει από το ερώτημα και τα στοιχεία του φακέλλου, μετά τη δημοσίευση των διαταγμάτων αυτών δεν κινήθηκε καθόλου η σχετική διαδικασία για την παραχώρηση οικοπέδων σε ενδιαφερομένους, ήτοι δεν υποβλήθηκαν από τους ενδιαφερομένους αιτήσεις παραχωρήσεως οικοπέδων, ούτε επελέγησαν οι δικαιούμενοι οικόπεδα, δεν έγινε εκλογή από αυτούς των οικοπέδων, κανένα από τα οποία δεν παραχωρήθηκε και φυσικά δεν ανεγέρθησαν οικοδομές από τους ως άνω ενδιαφερομένους, ούτε άλλωστε κινήθηκε η διαδικασία απαλλοτρίωσης των ιδιωτικών ακινήτων που εμπίπτουν στο σχέδιο, κατά το άρθρο 9 του νόμου [Ν] 149/1866, μάλιστα δε το σχέδιο αυτό αγνοείται μέχρι τα 1974 και απ' αυτόν τον δήμο Μεσσήνης. Μετά το έτος αυτό ζητήθηκε από ενδιαφερομένους ιδιοκτήτες των οικοπέδων η εφαρμογή του σχεδίου επί του εδάφους (καθορισμός αξόνων κ.λ.π.) , επειδή δε ο δήμος Μεσσήνης δεν δέχτηκε να εκπονήσει τη σχετική μελέτη, ελλείψει τεχνικής υπηρεσίας και οικονομικών μέσων, με πρωτοβουλία των ενδιαφερομένων ιδιοκτητών της εκτάσεως καταρτίσθηκε διάγραμμα εφαρμογής, για τμήμα του σχεδίου, θεωρηθέν κατά το Σεπτέμβριο 1980 από την Τεχνική Υπηρεσία Δήμων Κοινοτήτων της Νομαρχίας Μεσσηνίας. Το θιγόμενο με το ερώτημα ζήτημα ανέκυψε κυρίως κατά τη διαδικασία εκπόνησης της πολεοδομικής μελέτης στην ως άνω περιοχή Μπούκας Μεσσήνης.
III. Από τη θεωρία του διοικητικού δικαίου και τη νομολογία γίνεται δεκτό ότι η αχρησία δεν αποτελεί καταρχήν καταλυτικό λόγο της ισχύος των ατομικών διοικητικών πράξεων. Έτσι έγινε δεκτό ότι δεν απέβαλαν την ισχύ τους σχέδια πόλης εγκριθέντα κατά το παρελθόν ήτοι κατά τον παρελθόντα αιώνα, καίτοι δεν εφαρμόσθηκαν στην πράξη (ΣτΕ 185/1953). Ωστόσο οι διοικητικές αυτές πράξεις αποβάλλουν την ισχύ τους και παύουν να παράγουν έννομες συνέπειες, χωρίς να είναι ανάγκη να ανακληθούν, αν κατά το περιεχόμενο τους οι συνέπειες τους εξαρτώνται από διαλυτική προθεσμία ή αίρεση, η οποία πληρώθηκε και εν πάση περιπτώσει αν κατά τον επιδιωκόμενο από την πράξη σκοπό οι συνέπειες αυτές έπρεπε να επέλθουν μέσα σε ορισμένο χρόνο, ο οποίος παρήλθε άπρακτος (Στασινόπουλου Δίκαιο των διοικητικών πράξεων παράγραφος 48 σελίδα 376, Κυριακόπουλου Διοικητικό Δίκαιο τόμος Β παράγραφος 111, Παπαχατζή Σύστημα Διοικητικού Δικαίου σελίδα 386 και επόμενες). Εξάλλου από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας γίνεται δεκτό ότι τα σχέδια πόλεων κατά το μέρος τους που αφορά τον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής και τον ορισμό των οικοδομήσιμων, κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων, έχουν ατομικό χαρακτήρα, διότι αποτελούν εξειδίκευση ρύθμισης πλήρως καταστρωμένης στο νόμο, που δεν αναφέρεται σε μία κατηγορία σχέσεων, αλλά σε σύνολο περιπτώσεων που έχουν μεταξύ τους ένα τοπικό δεσμό (ΣτΕ 2281/1992, 2282/1992 Ολομέλεια κ.α.)
IV. Κατά τα εκτεθέντα το ως άνω από 24-08-1882 βασιλικό διάταγμα (όπως και το προηγούμενο από [ΒΔ] 04-10-1871 όμοιο) είναι ατομική διοικητική πράξη γενικού χαρακτήρα, ο οποίος δεν αλλοιώνεται από το ότι σε συνδυασμό με τη ρυμοτομική ρύθμιση καθορίσθηκε ως μοναδικός όρος δόμησης ότι η έκταση έκαστου οικοπέδου ανέρχεται σε πεντακόσια β. τετραγωνικά μέτρα. Περαιτέρω το διάταγμα αυτό απέβλεπε στη δημιουργία συνοικισμού με δωρεάν παραχώρηση των οικοπέδων αυτού προς τους ενδιαφερομένους μέσα αυστηρά προκαθορισμένο χρόνο και προς τούτο έταξε την ως άνω ενιαύσιο προθεσμία υποβολής των σχετικών αιτήσεων των ενδιαφερομένων και την προθεσμία αποπερατώσεως των οικοδομών εντός έτους από την παραχώρηση του οικοπέδου, κατ' εφαρμογή του άρθρου 3 του νόμου [Ν] 149/1866. Ο χρόνος αυτός αποτελεί διαλυτική (ανατρεπτική) προθεσμία η οποία πληρώθηκε κατά τα εκτεθέντα γιατί μέσα σε αυτή, αλλά και μετά απ' αυτή, επί εκατονταετία περίπου, δεν υπεβλήθησαν τέτοιες αιτήσεις και εν γένει δεν κινήθηκε διόλου η σχετική νόμιμη διαδικασία και συνεπώς δεν έγινε η παραχώρηση των οικοπέδων ούτε η δόμηση αυτών. Έτσι δεν πραγματοποιήθηκε ο σκοπός της σύστασης ταυ ως άνω συνοικισμού. Εξάλλου λόγω της παρόδου τόσου χρόνου από τη δημοσίευση των διαταγμάτων αυτών έχουν και κατά κοινή πείρα μεταβληθεί οι προϋποθέσεις με βάση τις οποίες κρίθηκε κατά το παρελθόν ότι έπρεπε να συσταθεί ο ως άνω συνοικισμός, τόσο από την άποψη της ανάγκης παραχώρησης των οικοπέδων τούτων, όσο και ως προς την ενόψει ταυ σκοπού τούτου πολεοδομική διαρρύθμιση της περιοχής και συνεπώς δεν μπορεί να γίνει λογάς για την το πρώτον τώρα κίνηση της διαδικασίας αυτής, η οποία κατέστη ανεπίκαιρη. Η άποψη των ενδιαφερομένων ιδιοκτήτων της εκτάσεως αυτής ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι ισχύει το ως άνω ρυμοτομικά σχέδιο χωρίς να παραχωρηθούν τα οικόπεδα αυτού στους πολίτες, που θα επιλέγουν από τη διοίκηση, παραβιάζει κατάφορα το σκοπό του νόμου [Ν] 149/1866 και των ως άνω υ/των, που δεν ήθελαν απλώς τη δημιουργία ρυμοτομικού σχεδίου, αλλά προ παντός την αποκατάσταση των επιλεγομένων πολιτών στα οικόπεδα του σχεδίου. Για το λόγο αυτό είναι άμοιρος συνεπειών η μετά εκατονταετία περίπου από τη δημοσίευση των ως άνω διαταγμάτων προσπάθεια των ενδιαφερομένων να εφαρμοσθεί το σχέδιο επί του εδάφους, ώστε να λάβουν αυτοί, ως ιδιοκτήτες της γης, οικοδομική άδεια προς ανέγερση οικοδομών στα οικόπεδα, που περιλαμβάνονται στο διάγραμμα αυτό.
Τα ως άνω δεν μπορούν να ανατρέπουν από το ότι η αρμόδια διεύθυνση του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων διετύπωσε κατά το παρελθόν, πληροφοριακά και χωρίς πρόθεση δέσμευσης, γνώμη περί της ισχύος του σχεδίου αυτού (υπ' αριθμόν Γ4Δ/42637/9658/1984 και 69099/17211/1984 έγγραφα διεύθυνσης Γ4), διότι προδήλως με τα έγγραφα αυτά δεν αναβιώνει η ισχύς του ως άνω σχεδίου.
Σημειώνεται σχετικώς ότι το άρθρο 9 του νόμου [Ν] 149/1866 που προβλέπει ότι για τα ευρισκόμενα στο συνοικισμό ακίνητα, που ανήκουν σε ιδιώτες, καταβάλλεται αποζημίωση, που ορίζεται από πραγματογνώμονες, δεν μπορεί ήδη να εφαρμοσθεί διότι δεν είναι σύμφωνο προς τις περί προστασίας της ιδιοκτησίας διατάξεις του ισχύοντος Συντάγματος (άρθρο 17), που προβλέπουν ότι η αφαίρεση της ιδιοκτησίας γίνεται μόνο μετά την καταβολή της δικαστικώς καθορισθείσας πλήρους αποζημίωσης, ανταποκρινόμενης στην αξία του πράγματος κατά τον χρόνο του δικαστικού προσδιορισμού αυτής.
V. Κατ' ακολουθία των εκτεθέντων το ως άνω από 24-08-1882 βασιλικό διάταγμα απέβαλε την ισχύ του χωρίς να παρίσταται ανάγκη ανάκλησης αυτού. Το αυτό πρέπει να λεχθεί και για το προηγούμενο από [ΒΔ] 04-10-1871 βασιλικό διάταγμα και αν ακόμη θεωρηθεί ότι το τελευταίο τούτο δεν καταργήθηκε με το επακολούθησαν όμοιο βασιλικό διάταγμα, το οποίο περί έλαβε αποκλειστική και πλήρη ρύθμιση του θέματος, κατά, μετακίνηση του κέντρου του συνοικισμού. Ως εκ τούτου στο υποβληθέν ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το ως άνω εγκριθέν ρυμοτομικό σχέδιο έπαυσε να ισχύει χωρίς να παρίσταται ανάγκη ανάκλησης αυτού.
Θεωρήθηκε
Αθήνα, 29-07-1992
Ο Αντιπρόεδρος