ΣτΕ 1161/1991
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Αριθμός 1161/1991
Το Συμβούλιο της Επικρατείας
Τμήμα Δ'
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 27-11-1990, με την εξής σύνθεση: Μ. Μουζουράκης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ'. Τμήματος, Π. Παραράς, Σ. Χαραλαμπίδης, Σύμβουλοι, Σ. Χαραλάμπους, Δ. Αλεξανδρής, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Μ. Καλαντζής, Γραμματέας του Δ'. Τμήματος.
Για να δικάσει την από 26-01-1990 αίτηση:
των: 1) __________, 45) __________, κατοίκων Παπάγου, οδός Τσιγάντε 3, οι οποίοι δεν παρέστησαν, κατά των:
1) Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και
2) Υπουργού Γεωργίας,
οι οποίοι παρέστησαν με τον Ηλία Παπαδόπουλο, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθούν οι: 1) υπ' αριθμόν 2255/1989 άδειας οικοδομής της Διευθύνσεως Πολεοδομίας Αγίας Παρασκευής Αττικής, 2) υπ' αριθμόν 562/22-08-1989 πράξεως του Δασονομείου Αγίας Παρασκευής Αττικής, 3) υπ' αριθμόν 209/108/1990 πράξεως της Διευθύνσεως Πολεοδομίας Αγίας Παρασκευής Αττικής και 4) του από 08-07-1988 προεδρικού διατάγματος.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του Εισηγητή, Παρέδρου Δ. Αλεξανδρή.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την πληρεξούσιο των αιτούντων, οι οποίοι παρέστησαν, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον αντιπρόσωπο των Υπουργών, που ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το νόμο
1. Επειδή για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως έχουν καταβληθεί τα νόμιμα τέλη (διπλότυπα 2184958. 2184959/1990 ΔΟΥ Δικαστικών Εισπράξεων Αθηνών) και το παράβολο (1435889, 3241419/1990 ειδικά γραμμάτια παραβόλου)
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση:
α) της υπ' αριθμόν 2255/1989 οικοδομικής αδείας εκδοθείσης υπό της Διευθύνσεως Πολεοδομίας Αγίας Παρασκευής του Διαμερίσματος Ανατολικής Αττικής της Νομαρχίας Αττικής, κατόπιν αιτήσεως της Κτηματικής Εταιρείας του Δημοσίου, δια της οποίας επετράπη η ανέγερση εξαώροφου οικοδομής και συγκεκριμένως κτιρίων του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών, εντός του οικοδομικού τετραγώνου του περικλειόμενου από την Λεωφόρο Μεσογείων και τις οδούς Κύπρου-Τσιγάντε και Αναστάσεως του Δήμου Παπάγου Αττικής (οικοδομικό τετράγωνο 189),
β) της (καθ' ερμηνεία του δικογράφου) 546/08-08-1989 αποφάσεως του Δασονομείου Αγίας Παρασκευής, με την οποία ενεκρίθη η κοπή 200 πεύκων στο χώρο για τον οποίο εδόθη η προαναφερθείσα οικοδομική άδεια
γ) της υπ' αριθμόν 209/108/1990 πράξεως της ανωτέρω Διευθύνσεως, δια της οποίας επετράπη η συνέχιση των οικοδομικών εργασιών (των γενομένων βάσει της επιδίκου οικοδομικής αδείας), ανακληθείσης της υπ' αριθμόν 22345/7299/1989 πράξεως της αυτής αρχής περί διακοπής των εν λόγω εργασιών
δ) του από 08-07-1988 προεδρικού διατάγματος (ΦΕΚ 545/Δ/1988) Καθορισμός όρων δόμησης στο χώρο για ανέγερση κτιρίων του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών στο Δήμο Παπάγου (νομού Αττικής), το οποίο προσβάλλεται εκπροθέσμως, της κρινομένης αιτήσεως ασκηθείσης μετά την πάροδο εξηκονθημέρου από της δημοσιεύσεώς του, ενώ κατά τα λοιπά ασκήθηκε εμπροθέσμως.
3. Επειδή εκ των αιτούντων παρέστησαν επ' ακροατηρίου με δικηγόρο, τον οποίο διόρισαν με ειδικό πληρεξούσιο οι 1)__________, ..., 11) __________, οι οποίοι όντες, κατά τα προσκομισθέντα στοιχεία, περίοικοι του μνησθέντος χώρου (παράβαλε ΣτΕ 281/1990), παραδεκτώς ασκούν την κρινομένη αίτηση. Ως προς τους λοιπούς αιτούντες, η αίτηση, η οποία υπογράφεται από δικηγόρο ως πληρεξούσιο αυτών, πρέπει ν' απορριφθεί ως απαράδεκτη, δοθέντος ότι οι αιτούντες αυτοί δεν παρέστησαν με πληρεξούσιο δικηγόρο κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της υποθέσεως, ούτε εμφανίσθηκαν για να δηλώσουν ότι εγκρίνουν την άσκηση της αιτήσεως, δεν προσκομίσθηκε δε συμβολαιογραφική πράξη παροχής πληρεξουσιότητας στον υπογράφοντα δικηγόρο (άρθρο 27 του προεδρικού διατάγματος 18/1989).
4. Επειδή οι ως άνω πράξεις είναι, εν όψει του περιεχομένου των, συναφείς μεταξύ των, πλήττονται δε με κοινούς λόγους ακυρώσεως που αναφέρονται στην αντίθεση των πράξεων αυτών με την προστατευτική των δασών συνταγματική διάταξη, εν όψει της φύσεως της περιοχής αυτής, κατά τους αιτούντες, ως δάσους, και των οποίων λόγων η προβολή και αντιμετώπιση στηρίζεται στην ίδια πραγματική και νομική βάση.
5. Επειδή το άρθρο 24 παράγραφος 1 εδάφια α' και β' του Συντάγματος ορίζει:
{1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ως κατασταλτικά μέτρα.}
Περαιτέρω δε λαμβάνει ειδική μέριμνα για την διαφύλαξη και την προστασία του δασικού πλούτου της Χώρας. Έτσι σύμφωνα με τα εδάφια γ' και δ' της ίδιας ως άνω παραγράφου:
{Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και γενικών δασικών εκτάσεων. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δημόσιων δασών και των δημόσιων δασικών εκτάσεων εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.}
Με τις πιο πάνω διατάξεις ο συνταγματικός νομοθέτης αντιμετωπίζει πλέον το πρόβλημα της προστασίας του περιβάλλοντος γενικότερα, κατοχυρώνοντας ρητά την προστασία αυτή, και με έντονη μάλιστα επιταγή προς το Κράτος να την διασφαλίσει με τη λήψη των πρόσφορων προς τούτο μέτρων. Περαιτέρω δε, προκειμένου περί των δασών και δασικών εκτάσεων εξειδικεύει, εν όψει της ιδιάζουσας σημασίας του περιβαλλοντολογικού αυτού τομέα, την πιο πάνω προστασία, υποδεικνύοντας την με ειδικό νόμο κατοχύρωσή της, στο πλαίσιο δε αυτής της ειδικής μέριμνας θεσπίζει και την απαγόρευση μεταβολής του προορισμού των δημοσίων δασών και των δημοσίων δασικών εκτάσεων, επιτρέποντας μόνον αποκλίσεις στις περιοριστικώς αναφερόμενες στην εκτεθείσα διάταξη του άρθρου 24 περιπτώσεις. Αλλά και εν ελλείψει τέτοιας φύσεως προστατευτικής νομοθετικής διατάξεως πηγάζει από τις ως άνω συνταγματικές διατάξεις ευθεία υποχρέωση της Διοικήσεως να λάβει υπ' όψει κατά την μόρφωση της κρίσεώς της για τη ρύθμιση θεμάτων, που αφορούν ή έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον την ανάγκη της προστασίας του και να πάρει τα κατάλληλα προς τούτο μέτρα ή να απόσχει από την έκδοση δυσμενών γι' αυτό πράξεων, κινούμενη μέσα στα πλαίσια που διαγράφει το Σύνταγμα για την σχετική νομοθετική δράση. (ΣτΕ 810/1977, 3047/1980, 3048/1980, 262/1982, 1069/1984). Η υποχρέωση αυτή της Διοικήσεως είναι εντονότερη σε θέματα που αφορούν δάση ή δασικές εκτάσεις, που υπάγονται ως φυσικά αγαθά σύμφωνα με τις πιο πάνω συνταγματικές διατάξεις, σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς για να διατηρηθεί η χρήση αυτών κατά τον προορισμό τους και να διαφυλαχθεί η οικολογική ισορροπία, δεδομένου άλλωστε ότι η εν λόγω προστασία φθίνει μέχρι του σημείου να επιβάλλεται, σύμφωνα με το άρθρο 117 του Συντάγματος, η αποκατάσταση του αρχικού δασικού χαρακτήρα εκτάσεων που έχουν καταστραφεί ή αποψιλωθεί από οποιαδήποτε αιτία προερχόμενη από ανθρώπινη ενέργεια ή φυσικά αίτια, και μάλιστα άσχετα από οποιονδήποτε χρονικό περιορισμό (ΣτΕ 2778/1988, 664/1990).
6. Επειδή, οριοθετώντας το πεδίο εφαρμογής των πιο πάνω συνταγματικών διατάξεων ο οργανισμός για την προστασία των δασών νόμος 998/1979 όρισε στο άρθρο 3 παράγραφος 6 ότι:
{Δεν υπάγονται οπωσδήποτε εις τις διατάξεις του παρόντος νόμου: α) ... ε) οι περιοχές δια τις οποίας υφίστανται εγκεκριμένα έγκυρα σχέδια πόλεων ....}
7. Επειδή Κατά τη γνώμη όμως ενός μέλους του Δικαστηρίου με αποφασιστική ψήφο και ενός των Παρέδρων τα σχέδια πόλεων εκτός από το ρυμοτομικό των μέρος περιέχουν και όρους δομήσεως ή αποτελούν την βάση για την θέσπιση τέτοιων όρων, που λόγω του κανονιστικού των χαρακτήρα υπόκεινται σε διαρκή αμφισβήτηση, επ' ευκαιρία της προσβολής ατομικών πράξεων ερειδόμενων σ' αυτούς, η οποία καταλήγει στην μη εφαρμογή τους εφ' όσον είναι αντίθετοι σε κανόνες υπέρτερου κύρους, όπως είναι οι προστατευτικές των δασών συνταγματικές διατάξεις. Το αποτέλεσμα αυτό επέρχεται οποτεδήποτε και αν έχουν επιβληθεί οι όροι αυτοί, δηλαδή και προ του Συντάγματος, διότι κατά το άρθρο 111 αυτού κάθε διάταξη κανονιστικού χαρακτήρα, αντίθετη προς το Σύνταγμα, καταργείται από την έναρξη της ισχύος του.
Εξ άλλου οι προστατευτικές των δασών συνταγματικές διατάξεις δεν εκτείνονται μεν σε χώρους εντεταγμένους σε σχέδια πόλεων που έχουν χαρακτηρισθεί ως οικοδομήσιμοι (ΣτΕ 281/1990), εφ' όσον όμως τα σχετικά ρυμοτομικά σχέδια θεσπίσθηκαν νομίμως, σύμφωνα με την πιο πάνω διάταξη του άρθρου 3 παράγραφος 6 του νόμου 998/1979, που συνάδει με το Σύνταγμα. Έτσι σε περίπτωση αθέμιτης εντάξεως δάσους ή δασικής εκτάσεως σε ρυμοτομικό σχέδιο, όπως είναι και εκείνη που έγινε πριν από το ισχύον Σύνταγμα κατά παράβαση των σχετικών απαγορευτικών διατάξεων των δασικών κωδίκων που αλληλοδιαδόχως ίσχυσαν (άρθρα 216 του νόμου [Ν] 4173/1929 και 60 του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969) η Διοίκηση οφείλει κατά το Σύνταγμα να μην προβεί στην έκδοση των πράξεων εφαρμογής τους (οικοδομικών αδειών και αδειών κοπής δένδρων), εφόσον με αυτές συντελείται εκχέρσωση δάσους (ή δασικής εκτάσεως) ή πάντως μεταβάλλεται ο δασικός χαρακτήρας των, διότι με την απαγόρευση τέτοιας επεμβάσεως υλοποιείται ο σκοπός του Συντακτικού νομοθέτη. Είναι δε αδιάφορο το θέμα της αδυναμίας παρεμπίπτοντος ελέγχου ατομικών πράξεων που έχουν διαφύγει την ευθεία επί ακυρώσει προσβολή, διότι ο χαρακτήρας μιας εκτάσεως ως δασικής ή μη δεν αποτελεί απλώς και μόνο προϋπόθεση, από την οποία εξαρτάται το κύρος της σχετικής πράξης υπαγωγής της σε ρυμοτομικό σχέδιο αλλά και όρο για την διατήρηση της ισχύος της την συνδρομή του οποίου μπορεί και πρέπει να ερευνήσει, ως εκ της φύσεώς του και η αρμοδία για την εφαρμογή του ρυμοτομικού σχεδίου αρχή.
Συνεπώς εφ' όσον, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλλου (βλέπε υπ' αριθμόν 3386/27-06-1990 έγγραφο του Δασαρχείου Πεντέλης προς το ΣτΕ), η έκταση στην οποία αφορούν οι προσβαλλόμενες πράξεις έχει τον χαρακτήρα δάσους η Διοίκηση όφειλε, κατά την γνώμη αυτή, να μην προβεί στην έκδοσή των και για τον λόγο αυτό, που βάσιμα προβάλλεται, οι εν λόγω πράξεις είναι παράνομες και ακυρωτέες. Την ίδια γνώμη αποδέχεται και ένα άλλο μέλος του Δικαστηρίου με αποφασιστική ψήφο, με το δεδομένο ότι η πράξη υπαγωγής εκτάσεως σε ρυμοτομικό σχέδιο έχει ατομικό χαρακτήρα. Περαιτέρω όμως, διαφοροποιούμενο το μέλος αυτό υποστηρίζει την άποψη ότι ειδικώς η πράξη εντάξεως σε ρυμοτομικό σχέδιο δασικής εκτάσεως είναι κανονιστική, διότι αντίθετα προς την κοινή ρυμοτομική πράξη, η οποία με στάθμιση παραγόντων πολεοδομικής σκοπιμότητας επιτρεπτώς χαρακτηρίζει μια έκταση ως οικοδομικό τετράγωνο, οδό κ.λ.π., η πράξη εντάξεως στο σχέδιο δασών και δασικών εκτάσεων δημιουργεί ίδιο καθεστώς, με την αφαίρεση μιας εκτάσεως από τον κύκλο περιοχών όπου αυστηρώς απαγορεύεται η ανοικοδόμηση και την ένταξή της σε κύκλο περιοχών, που επιτρεπτώς δύνανται να χαρακτηρίζονται οικοδομήσιμες. Πρόκειται δηλαδή για πράξη αφηρημένης γενικότητας, με την οποία συντελείται βαθιά επέμβαση σε αγαθό ειδικώς από το Σύνταγμα (προ αυτού δε και από το νόμο) προστατευόμενο με σοβαρές οικολογικές συνέπειες και που αποτελεί και τη βάση για την έκδοση άλλων πράξεων και επομένως δεν μπορεί αυτή να είναι ατομική.
Εν πάση δε περιπτώσει από τη διάταξη του άρθρου 3 παράγραφος 6 του νόμου 998/1979 σαφώς συνάγεται παρέκκλιση από τη γενική αρχή του μη παρεμπίπτοντος ελέγχου των ατομικών πράξεων και συνεπώς η πράξη εντάξεως δάσους στο σχέδιο πρέπει να ερευνάται και παρεμπιπτόντως αν πληροί την νόμιμη προϋπόθεση του εγκύρου.}
Εν προκειμένω δε δεν συντρέχει η προϋπόθεση αυτή, εφ' όσον, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα οι προσβαλλόμενες πράξεις αφορούν σε δασική έκταση, που μη νομίμως έχει ενταχθεί σε ρυμοτομικό σχέδιο, και επομένως οι πράξεις αυτές είναι επίσης μη νόμιμες και ακυρωτέες, κατά τον βασίμως προβαλλόμενο λόγο ακυρώσεως.
Τέλος, κατά τη γνώμη του τρίτου μέλους του Δικαστηρίου με αποφασιστική ψήφο και του άλλου Παρέδρου δεν υπάρχει εν προκειμένω στάδιο ούτε παρεμπίπτοντος ελέγχου του οικείου ρυμοτομικού σχεδίου ούτε όμως και για υποχρεωτική ανάκλησή του.
Πράγματι, η συνταγματική προστασία των δασών δεν φθάνει μέχρι του σημείου να κάμψει την γενική αρχή του δικαίου συμφώνως προς την οποία η Διοίκηση δεν υποχρεώνεται να ανακαλέσει και τις παράνομες ακόμη πράξεις της. Για την κάμψη της αρχής αυτής, η οποία υπαγορεύεται από την ασφάλεια του δικαίου και την ανάγκη της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, όπως και η αρχή της αδυναμίας του παρεμπίπτοντος ελέγχου των ατομικών πράξεων, οι οποίες έχουν διαφύγει την ευθεία ακυρωτική προσβολή, χρειάζεται ειδική διάταξη στο Σύνταγμα ή το νόμο, που όμως δεν υπάρχει.
Ούτε άλλωστε μπορεί να θεωρηθεί σαν τέτοια η διάταξη του άρθρου 3 παράγραφος 6 εδάφιο ε' του νόμου 998/1979 η οποία απλώς οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής του, χωρίς να επιβάλλει ρητώς ή τουλάχιστον σαφώς σχετική υποχρέωση. Τοιουτοτρόπως όταν πρόκειται για ρυμοτομικά σχέδια που έχουν διαφύγει την ευθεία ακυρωτική προσβολή, οι προστατευτικές των δασών συνταγματικές διατάξεις εφαρμόζονται μόνο στο κανονιστικό τους μέρος κατά τρόπο ώστε όταν οι όροι δομήσεως υπερβαίνουν ένα εύλογο, κατά την κρίση του δικαστού, σχετικό όριο, εν όψει του χαρακτήρος και της φυσιογνωμίας της περιοχής, να θεωρούνται παράνομοι.
Εν προκειμένω η προσβαλλόμενη οικοδομική άδεια διέπεται από το από 08-07-1988 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 545/Δ/1988) στο άρθρο 1 του οποίου ορίζεται ως μέγιστο ποσοστό καλύψεως το 20% και ως συντελεστής δομήσεως 2,1. Οι όροι δε αυτοί δεν υπερβαίνουν το ως άνω εύλογο, εν όψει της φύσεως της περιοχής, όριο, και γι' αυτό είναι νόμιμοι. Συνεπώς είναι απορριπτέα η κρινομένη αίτηση.
8. Επειδή το Τμήμα, ενόψει της σπουδαιότητος της υποθέσεως, κρίνει, συμφώνως με το άρθρο 14 παράγραφος 2 εδάφιο β' του προεδρικού διατάγματος 18/1989 (ΦΕΚ 8/Α/1989), ότι πρέπει αυτή να παραπεμφθεί, προς εκδίκαση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου τούτου και να ορισθεί ως εισηγητής ο Σύμβουλος Σ. Χαραλαμπίδης.
Δια ταύτα
Απορρίπτει την αίτηση ως προς τους: __________, και καθ' ο μέρος στρέφεται κατά του από 08-07-1988 προεδρικού διατάγματος (ΦΕΚ 545/Δ/1988).
Παραπέμπει κατά τα λοιπά την υπόθεση στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Ορίζει ως εισηγητή τον Σύμβουλο Σ. Χαραλαμπίδη.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 03-12-1990 και 13-12-1990 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 03-04-1991.