ΝΣΚ 273/2003
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 273/2003 (27-06-2003)
Αριθμός ερωτήματος: αριθμός πρωτοκόλλου 128947/10-06-2003 έγγραφο της Διεύθυνσης Χωροταξίας και Προστασίας Περιβάλλοντος του Υπουργείου Γεωργίας για την παραπομπή στην Ολομέλεια του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους του θέματος της γνωμοδότησης 74/2003 του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (Δ' Τμήματος) από τον Υπουργό Γεωργίας (σχετικά προηγούμενα έγγραφα με αριθμό πρωτοκόλλου 105984/3247/31-10-2001 ίδιας, ως άνω, Υπηρεσίας και αριθμό πρωτοκόλλου 105186/5379/05-11-2001 της Διεύθυνσης Αισθητικών Δασών, Δρυμών και Θήρας του Υπουργείου Γεωργίας).
Περίληψη ερωτήματος: α) Αν οι διατάξεις της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996, που θέσπισε το εθνικό γεωργοπεριβαλλοντικό πρόγραμμα της μακροπρόθεσμης (εικοσαετούς) παύσης καλλιέργειας γεωργικών γαιών, κατ' εφαρμογή των κανονισμών (ΕΟΚ) 2078/1992 του Συμβουλίου και (ΕΚ) 746/1996 της Επιτροπής, κατισχύουν των διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας σχετικά με την αρμοδιότητα έκδοσης απαγορεύσεων βοσκής και κυνηγίου στις ενταχθείσες στο πρόγραμμα εκτάσεις και β) αν νομίμως εντάχθηκαν στο εν λόγω πρόγραμμα ως επιλέξιμοι, βοσκότοποι υπό την μορφή χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων και δασολίβαδων.
Επί των ανωτέρω παραπεμφθέντων στην Ολομέλεια του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ερωτημάτων, για τα οποία έχει εκδοθεί η γνωμοδότηση 74/2003 του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (Δ' Τμήματος), η Ολομέλεια του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε, ως ακολούθως:
Α. Οι κοινοτικές και εθνικές ρυθμίσεις
I. Η κοινοτική ρύθμιση
1. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) με αριθμό 2078/1992 του Συμβουλίου της 30-06-1992 σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (EEL 215/1992), ο οποίος εξακολουθεί να εφαρμόζεται στις δράσεις που εγκρίθηκαν πριν από την 01-01-2000 από την Επιτροπή, βάσει του άρθρου 55 παράγραφος 3 του Κανονισμού 1257/1999, του Συμβουλίου, για την στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων κ.λ.π. (EEL 160/1999), θεσπίσθηκε στο πλαίσιο των συνοδευτικών μέτρων της αναμόρφωσης της κοινής γεωργικής πολιτικής του 1992, η οποία τόνισε την περιβαλλοντική διάσταση της γεωργίας που είναι ο μεγαλύτερος χρήστης γης (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 4, 8 και 10 του Κανονισμού 1257/1999). Με τα προβλεπόμενα στον Κανονισμό 2078/1992 γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα επιδιώκετο, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις 4, 10 και 12 του κανονισμού τούτου, η ενθάρρυνση των κατόχων γεωργικών εκμεταλλεύσεων - γεωργών στην ανάληψη άσκησης δραστηριότητας, που θα συμμορφωνόταν με τις απαιτήσεις της προστασίας του περιβάλλοντος και της διατήρησης του φυσικού χώρου, συμβάλλοντας έτσι στην ισορροπία των αγορών, έναντι αποζημίωσής τους για τις απώλειες εισοδήματος, που θα οφείλονταν στη μείωση της παραγωγής ή/και στην αύξηση του κόστους παραγωγής, καθώς και για το ρόλο τους στη βελτίωση του περιβάλλοντος.
2. Ειδικότερα, ο Κανονισμός 2078/1992 θέσπιζε στο άρθρο 1 κοινοτικό καθεστώς ενισχύσεων, συγχρηματοδοτούμενο από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα Εγγυήσεων, το οποίο, μεταξύ άλλων, αποσκοπούσε στο:
{α) ...
ε) να ενθαρρύνει την παύση της καλλιέργειας των γεωργικών εκτάσεων μακροπρόθεσμα για περιβαλλοντικούς λόγους, ...
ζ) ...}
3. Τα θεσπιζόμενα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα προβλέπονταν στο άρθρο 2 του κανονισμού τούτου, που έχει ως εξής:
{1. Υπό την προϋπόθεση ότι θα έχει θετικές συνέπειες για το περιβάλλον και το φυσικό χώρο, το καθεστώς μπορεί να περιλαμβάνει την παροχή ενισχύσεων στους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων, οι οποίοι αναλαμβάνουν την υποχρέωση:
α) ...
στ) να προβούν στην παύση της καλλιέργειας των γεωργικών εκτάσεων για περίοδο τουλάχιστον είκοσι ετών προκειμένου να χρησιμοποιηθούν για σκοπούς που συνδέονται με το περιβάλλον, ιδίως για τη δημιουργία βιοτόπων ή εθνικών δρυμών ή για την προστασία των υδρολογικών συστημάτων.
η) ...}
4. Το άρθρο 3 του ίδιου Κανονισμού προέβλεπε, εξάλλου, ότι τα κράτη μέλη έπρεπε να θέσουν σε εφαρμογή το καθεστώς ενισχύσεων που αναφερόταν στο άρθρο 2 με τη βοήθεια πολυετών προγραμμάτων κατά ζώνες για να επιτύχουν τους διακηρυσσόμενους με το άρθρο 1 στόχους (παράγραφος 1), ή να θεσπίσουν ένα γενικό κανονιστικό πλαίσιο που να προβλέπει την οριζόντια εφαρμογή μιας ή περισσοτέρων ενισχύσεων του άρθρου 2 στο σύνολο της επικρατείας τους (παράγραφος 4), καθώς και ότι τα ανωτέρω προγράμματα, καταρτιζόμενα για ελάχιστη διάρκεια πέντε ετών, έπρεπε να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τους όρους χορήγησης των ενισχύσεων (παράγραφος 3).
5. Το άρθρο 4 του ίδιου κανονισμού διελάμβανε, ότι η πριμοδότηση χορηγείτο στους κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων, οι οποίοι αναλάμβαναν για διάρκεια τουλάχιστον πέντε ετών μία ή περισσότερες από τις δεσμεύσεις που προβλέπονταν στο άρθρο 2, εκτός από την περίπτωση της παύσης καλλιέργειας γαιών, όπου η διάρκεια της δέσμευσης οριζόταν σε είκοσι έτη (παράγραφος 1). καθώς επίσης τα μέγιστα επιλέξιμα ποσά πριμοδότησης ανά θεσπιζόμενο μέτρο (παράγραφος 2).
6. Κατά το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού, τα κράτη μέλη όφειλαν να καθορίσουν, προς επίτευξη των στόχων του κανονισμού και στο πλαίσιο των γενικών κανονιστικών διατάξεων του άρθρου 3 παράγραφος 4 ή / και των προγραμμάτων κατά ζώνες του άρθρου 3 παράγραφος 1, μεταξύ άλλων,
{... α) τους όρους χορήγησης της ενίσχυσης, β) τα ποσά των ενισχύσεων ανάλογα με τη δέσμευση που ανέλαβε ο δικαιούχος, με τις απώλειες εισοδήματος και με τον βαθμό κατά τον οποίο το μέτρο αυτό αποτελεί κίνητρο, γ) ... ε) ...} (παράγραφος 1).
7. Κατά την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου 5, εξάλλου:
{Καμία ενίσχυση δυνάμει του παρόντος κανονισμού δεν χορηγείται για εκτάσεις που υπάγονται στο κοινοτικό καθεστώς παύσης της καλλιέργειας των γαιών οι οποίες δεν χρησιμοποιούνται για παραγωγή τροφίμων.}
8. Κατά το άρθρο 7 του Κανονισμού 2078/1992, τα εθνικά προγράμματα ενισχύσεων υποβάλλονταν προς έγκριση στην Επιτροπή, η οποία εξέταζε αν ήταν σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό, αφού ελάμβανε υπόψη, τους στόχους και τη σχέση τους με τα διάφορα μέτρα.
9. Το άρθρο 10 του κανονισμού 2078/1992 διευκρίνιζε ότι τα κράτη μέλη μπορούσαν να προβλέπουν συμπληρωματικά μέτρα ενισχύσεων, των οποίων οι όροι και οι λεπτομέρειες χορήγησης ήταν διαφορετικά από αυτά που προέβλεπε ο κανονισμός αυτός, ή των οποίων το ποσό υπερέβαινε τα ανώτατα όρια που προβλέπονταν σ' αυτόν, υπό την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά ήταν σύμφωνα με τους στόχους του εν λόγω κανονισμού και με τα άρθρα 92, 93 και 94 (νυν κατόπιν τροποποίησης άρθρα 87, 88 και 89) της Συνθήκης, με εξαίρεση τον τομέα που αναφερόταν στο άρθρο 5 παράγραφος 2.
10. Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 11 πρώτο εδάφιο, σημείο 1 του ιδίου κανονισμού, το άρθρο 3 ταυ κανονισμού 2328/1991, όσον αφορά την εκτατικοποίηση της παραγωγής, εξακολουθεί να εφαρμόζεται για τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί πριν από την έναρξη της ισχύος των προγραμμάτων κατά ζώνες που προβλέπονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 του παρόντος κανονισμού ή στο γενικό κανονιστικό πλαίσιο που αναφέρεται στο εν λόγω άρθρο 3 παράγραφος 4.
11. Κατά το εν λόγω άρθρο 3 του κανονισμού 2328/1991 (EEL 218/1991) που έχει, κατά τα ανωτέρω, ενσωματωθεί στο καθεστώς ενίσχυσης του κανονισμού 2078/1992:
{Ως εκτατικοποίηση νοείται η μείωση της παραγωγής του συγκεκριμένου προϊόντος τουλάχιστον κατά 20% χωρίς να αυξάνεται το δυναμικό της παραγωγής άλλων πλεονασματικών προϊόντων κατά τη διάρκεια μια περιόδου τουλάχιστον πέντε ετών...},
ενώ, στα πλαίσια του, θεσπιζόμενου με τον κανονισμό τούτο (άρθρο 2 παράγραφοι 1 και 2 του Κανονισμού 2328/1991), καθεστώτος ενισχύσεων που προορίζεται να ενθαρρύνει την παύση, για μια περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών, της καλλιέργειας αρόσιμων γαιών (και το οποίο στη συνέχεια ενσωματώθηκε στις ρυθμίσεις του Κανονισμού (ΕΟΚ) με αριθμό 1765/1992 για την θέσπιση καθεστώτος στήριξης των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών (EEL 218/1992) κατά το άρθρο 14 τούτου), το άρθρο 2 παράγραφος 3 εδάφιο γ' του Κανονισμού 2328/1991 προβλέπει, ότι τα κράτη μέλη μπορούν να χορηγούν άδεια, να χρησιμοποιούνται οι αρόσιμες γαίες που έχουν αποσυρθεί από την παραγωγή, μεταξύ άλλων, ως βοσκότοποι με σκοπό την εκτατική κτηνοτροφία.
12. Εξάλλου, ο Κανονισμός (ΕΚ) με αριθμό 746/1996 της Επιτροπής της 24-04-1996 περί λεπτομερειών εφαρμογής του Κανονισμού 2078/1992, κ.λ.π. (EEL 102/1996), ο οποίος εξακολουθεί να εφαρμόζεται στις δράσεις που εγκρίθηκαν πριν από την 01-01-2000 από την Επιτροπή (βλέπε άρθρο 65 παράγραφος 2 του Κανονισμού (ΕΚ) 445/2002 και προϊσχύσαν αυτού άρθρο 49 παράγραφος 2 του Κανονισμού (ΕΚ) 1750/1999), προβλέπει μεταξύ άλλων, στο άρθρο 7 ότι, το μέτρο τικ μακροπρόθεσμης παύσης της καλλιέργειας κατά το άρθρο 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ) του κανονισμού 2078/1992 δεν μπορεί να εφαρμοσθεί στους εκτατικούς βοσκότοπους, εκτός εάν, στο πλαίσιο της δημιουργίας αποθεμάτων βιοτόπων, φυσικών πάρκων και ειδικών μέτρων που αποσκοπούν στην προστασία των υδάτων, η παύση της καλλιέργειας των γαιών αποτελεί καλύτερο μέσο νια την προστασία του περιβάλλοντος και τη διατήρηση του εκτατικού βοσκότοπου.
II. Η εθνική ρύθμιση
13. Σε εκτέλεση του κανονισμού 2078/1992 και ειδικότερα του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' αυτού θεσπίσθηκε το εθνικό πρόγραμμα μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας γεωργικών γαιών με την κοινή απόφαση 237/348747/8765/09-09-1996 των Υπουργών Γεωργίας και Οικονομικών (εφεξής κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996), αφού προηγουμένως είχε υποβληθεί ως σχέδιο προγράμματος στα αρμόδια κοινοτικά όργανα προς έγκριση και εγκρίθηκε πράγματι από αυτά για έκταση 250,000 στρεμμάτων (βλέπε απόφαση 3785/96/REV1/29-05-1996 της Επιτροπής Γεωργικών Διαρθρώσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, καθώς και απόφαση 1144/19-07-1996 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, όπως επίσης απόφαση Ε(2000) 2733/27-09-2000 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την έγκριση του Εγγράφου Προγραμματισμού Αγροτικής Ανάπτυξης 2000 - 2006, στο οποίο μεταξύ των 12 εγκριθέντων γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων περιλαμβάνεται, ως συνεχιζόμενο στο πλαίσιο του Κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 και το πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης εκμετάλλευσης γεωργικών γαιών).
14. Στο σημείο 5 της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 (επιλέξιμες εκτάσεις) προβλεπόταν ότι επιλέξιμες εκτάσεις θεωρούνται, μεταξύ άλλων, οι βοσκότοποι (χορτολίβαδα, θαμνολίβαδα, δασολίβαδα), ενώ στο σημείο 6 αυτής (δεσμεύσεις δικαιούχων) ότι ο δικαιούχος υποχρεώνεται, μεταξύ άλλων, να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να εμποδίσει τη βόσκηση, τη συγκομιδή ή την πώληση χόρτου ή εν γένει της βιομάζας από την φυσική βλάστηση, καθώς και κάθε δραστηριότητα, συμπεριλαμβανομένου του κυνηγίου που έθετε σε κίνδυνο ή παρενοχλούσε την πανίδα. Μεταξύ των δεσμεύσεων των δικαιούχων προβλεπόταν επίσης ο γενικός καθαρισμός της έκτασης (σημείο 6) και οι εργασίες για την απομάκρυνση της ανεπιθύμητης βλάστησης (σημείο 6.1).
III. Οι κρίσιμες εθνικές διατάξεις
15. Σχετικά με τις, αποτελούσες, κατά το σημείο 6 της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996, βασικές δεσμεύσεις των δικαιούχων του προγράμματος απαγορεύσεις της βοσκής, του κυνηγίου κ.λ.π., καθώς και την εκτέλεση από αυτούς εργασιών που αποτελούν περιεχόμενο των εγκεκριμένων σχεδίων περιβαλλοντικής διαχείρισης, οι κατωτέρω διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969 περί δασικού κώδικα (ΦΕΚ 7/Α/1969) προβλέπουν ότι:
{Δασικές αστυνομικές διατάξεις των δασαρχών, εκδιδόμενες ... δύνανται δια λόγους δασοπονικούς, προστατευτικούς, τουριστικούς, αισθητικούς και εν γένει κοινής ωφέλειας να ρυθμίσουν ή περιορίσουν μέχρι πλήρους απαγορεύσεως κατά χώρο, χρόνο, και τόπο ... την ... εκρίζωση παντός δένδρου, θάμνου, φρύγανου και χόρτου φυόμενων εντός γεωργικώς ή δενδροκομικώς καλλιεργούμενων εκτάσεων, χορτολιβαδίων, μερικώς δασοσκεπώς εκτάσεων και δασών δημοσίων ή μη ...} (άρθρο 66 παράγραφος 1 ).
{Το δικαίωμα της βοσκής εις ... μη πεδινά χορτολίβαδα εις τα οποία δεν έχει απαγορευθεί αυτή υπό της δημοσίας δασικής διοικήσεως ...} (άρθρο 103 παράγραφος 1).
{1. Εις δημόσια ή μη δάση, μερικώς δασοσκεπή λιβάδια ή ορεινούς βοσκότοπους και μη πεδινά χορτολίβαδα ή ... δύναται προς βελτίωση της δασοπονίας και λιβαδοπονίας αυτών να καθορισθεί δια δασικής αστυνομικής διατάξεως αριθμός συνολικώς ... των μικρών και μεγάλων ζώων των δυναμένων να βόσκουν ... ή να απαγορευθεί η βοσκή ορισμένων ή και παντός είδους ζώων.
2. Δι' αστυνομικής δασικής διατάξεως δύναται να απαγορεύεται κατά τ' ανωτέρω η βοσκή: α) εις δάση ... ή χορτολίβαδα, έχοντα ... ή προοριζόμενα δια φυσική προστασία ή εκτροφή θηραμάτων ή σπανίων ζώων και πτηνών β) ... γ) ...} (άρθρο 104).
{Δι' αποφάσεων του Υπουργού Γεωργίας ... δύναται, δια την προστασία και διάσωση του φυσικού περιβάλλοντος της χώρας ... να ιδρύονται α) εκτροφεία θηραμάτων, β) καταφύγια θηραμάτων και γ) ελεγχόμενες κυνηγετικές περιοχές ..., απαγορευόμενης απολύτως της εντός αυτών θήρας ή επιτρεπομένης ταύτης υπό ορισμένες προϋποθέσεις ...} (άρθρο 253)
{1 ... 2. Απαγορεύεται η θήρα άνευ της συγκαταθέσεως του ιδιοκτήτου, νομέως ή μισθωτού: α) εντός των αμπελώνων ..., β) εντός των αθέριστων λειμώνων γ) εντός καλλιεργούμενων εκτάσεων ή οπωρώνων από της ανθοφορίας μέχρι και της συγκομιδής των καρπών, δ) εντός περιφραγμένων ... ιδιοκτήτων εκτάσεων. 3 ... 4 ... 5 ... Απαγορεύεται η τοποθέτησις απαγορευτικών της θήρας πινακίδων άνευ προηγουμένης εγγράφου εγκρίσεως της οικείας Δασικής Αρχής} (άρθρο 256).
16. Σχετικά με το είδος και τη μορφή των, κατά το σημείο 5 της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996, επιλέξιμων βοσκοτόπων υπό τη μορφή χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων και δασολίβαδων, η μεν ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 24 του Συντάγματος, η οποία προστέθηκε με την παράγραφο 4 του Ψηφίσματος της Ζ' Αναθεωρητικής Βουλής (ΦΕΚ 84/Α/2001) ορίζει ότι:
{Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο αγρίων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλεπίδρασης τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά},
το δε άρθρο 1 στοιχείο α' του νόμου 1734/1987 Βοσκότοποι και ρύθμιση ζητημάτων σχετικών με κτηνοτροφική αποκατάσταση και με άλλες παραχωρήσεις καθώς και θεμάτων που αφορούν δασικές εκτάσεις (ΦΕΚ 189/Α/1987) προβλέπει ότι:
{Για την εφαρμογή αυτού του νόμου θεωρούνται : α) Βοσκότοπος: Έκταση στην οποία αναπτύσσεται βλάστηση ποώδης ή ξυλώδης με θαμνώδη μορφή ή και μικτή, η κύρια παραγωγή της οποίας αποτελεί τροφή για μεγάλα ή μικρά ποιμενικά, οικόσιτα και άγρια ζώα, έστω και αν υπάρχουν σ' αυτή διάσπαρτες συνδεδρίες ή μικρές λόχμες δασικών δένδρων και για την οποία εκδίδεται η απόφαση οριοθέτησης του άρθρου 3 παράγραφος 3. Ο βοσκότοπος μπορεί να ανήκει σε έναν ή περισσότερους ιδιοκτήτες και να εκτείνεται στα διοικητικά όρια ενός ή περισσοτέρων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, β) ...}
Β. Εκτίμηση της ολομέλειας
Από το σύνολο των προπαρατεθεισών διατάξεων και την ερμηνεία τους συνάγονται τα ακόλουθα κατά τη γνώμη της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ομοφώνως μεν, όσον αφορά το ερώτημα, αν οι διατάξεις των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996 καθώς και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 κατισχύουν των διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας σχετικά με την αρμοδιότητα έκδοσης απαγορεύσεων Βοσκής και κυνηγίου στις ενταχθείσες στο πρόγραμμα εκτάσεις, κατά πλειοψηφία δε όσον αφορά το ερώτημα, αν σύμφωνα με τις διατάζεις των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996 καθώς και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 ήταν επιλέξιμοι για ένταξη στο πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας γεωργικών εκτάσεων, βοσκότοποι υπό τη μορφή χορτολίβαδων. θαμνολίβαδων και δασολίβαδων.
Ειδικότερα:
I. Επί του αν οι διατάξεις των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996, καθώς και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996, κατισχύουν των διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας, σχετικά με την αρμοδιότητα έκδοσης απαγορεύσεων βοσκής και κυνηγίου στις ενταχθείσες στο πρόγραμμα εκτάσεις.
1. Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΚ, εφόσον το κοινοτικό δίκαιο, περιλαμβανομένων των γενικών αρχών του, δεν περιέχει κοινούς κανόνες εφαρμογής, οι εθνικές αρχές ενεργούν κατά την εκτέλεση των κοινοτικών κανονισμών σύμφωνα με τους τυπικούς και ουσιαστικούς κανόνες του εθνικού δικαίου. Η προσφυγή όμως στους εθνικούς κανόνες είναι δυνατή μόνο κατά το αναγκαίο για την εκτέλεση των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου μέτρο και μόνο καθ' όσον η εφαρμογή των εν λόγω εθνικών κανόνων δεν θίγει το πεδίο εφαρμογής, το ωφέλιμο αποτέλεσμα και την πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου (βλέπε απόφαση ΔΕΚ της 19-09-2002 C-336/2000 Martin Huber σκέψη 61, όπου και παραπομπή στην απόφαση της 09-10-2001 C-80/1999 έως C-82/1999, Fiemmer, Συλλογή 2001 σελίδα 7211 σκέψη 55, βλέπε επίσης απόφαση Bent Jensen C-132/1995). Ειδικότερα, προκειμένου περί του Κανονισμού 2078/1992, η προαναφερθείσα απόφαση Huber έκρινε ad hoc στη σκέψη 62, ότι ο εν λόγω Κανονισμός δεν περιέχει κανένα κανόνα κοινής εφαρμογής.
2. Κατά την ίδια επίσης απόφαση Huber (σκέψεις 38 - 41), η απόφαση της Επιτροπής, με την οποία εγκρίνεται, σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 2 του Κανονισμού 2078/1992, εθνικό πρόγραμμα ενισχύσεων, καλύπτει μεν το περιεχόμενό του, δεν του προσδίδει όμως σε καμία περίπτωση τη φύση πράξης του κοινοτικού δικαίου.
3. Στην προκειμένη περίπτωση, η μεν κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996, η οποία, αν και εγκεκριμένη κατά το περιεχόμενό της από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δεν αποτελεί πράξη του κοινοτικού δικαίου, αλλά εθνική εφαρμοστική διάταξη τούτου, μη απολαύουσα επομένως της αυξημένης, έναντι της λοιπής εθνικής νομοθεσίας, τυπικής ισχύος των κανόνων του κοινοτικού δικαίου, προβλέπει στο σημείο 6 πέμπτη παύλα, την υποχρέωση των δικαιούχων του προγράμματος να λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εμποδίσουν τη βοσκή κ.λ.π. στις ενταχθείσες εκτάσεις, ο δε Δασικός Κώδικας (νομοθετικό διάταγμα [Ν] 86/1969) προβλέπει στα άρθρα 66 παράγραφος 1, 103 παράγραφος 1, 104 και 256 την αρμοδιότητα των Δασαρχών να ρυθμίζουν ή να περιορίζουν με δασικές αστυνομικές διατάξεις, - η παράβαση των οποίων τιμωρείται ποινικά (άρθρα 268 παράγραφος 3, 276 παράγραφος 1, 287 παράγραφος 7 του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969), - την εκρίζωση παντός δένδρου, θάμνου, φρύγανου και χόρτου σε οποιεσδήποτε εκτάσεις, ακόμα και γεωργικώς ή δενδροκομικώς καλλιεργούμενες, καθώς επίσης τη βοσκή σε δάση, μερικώς δασοσκεπή λιβάδια, ορεινούς βοσκότοπους και χορτολίβαδα, όπως και την απαγόρευση τοποθέτησης απαγορευτικών της θήρας πινακίδων, χωρίς προηγούμενη έγγραφη έγκρισή τους. Ο αυτός Δασικός Κώδικας προβλέπει επίσης την αρμοδιότητα του Υπουργού Γεωργίας να ρυθμίζει ή απαγορεύει απολύτως τη θήρα σε ορισμένες περιοχές (άρθρο 253).
4. Κατά συνέπεια, ελλείψει κοινών κανόνων εφαρμογής στους Κανονισμούς 2078/1992 και 746/1996, οι δασικές αστυνομικές διατάξεις απαγόρευσης εκρίζωσης ή βοσκής, καθώς και οι απαγορεύσεις του κυνηγίου, που εκδίδονται κατ' εξουσιοδότηση του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969, αποτελούν τις διατάξεις εφαρμογής των ουσιαστικών υποχρεώσεων -βασικών δεσμεύσεων των δικαιούχων του προγράμματος σύμφωνα με την κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996 (απαγορεύσεις βοσκής ran κυνηγίου στις ενταχθείσες εκτάσεις). Τούτο, όμως, ενόψει των ως άνω ουσιαστικών υποχρεώσεων - βασικών δεσμεύσεων των δικαιούχων του προγράμματος, κατά το σημείο 6 της, εφαρμοστικής των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996, κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996, ισχύει υπό την προϋπόθεση ότι στην προκειμένη περίπτωση οι εξουσιοδοτικές διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969 αφορούν αποκλειστικά στο τυπικό θέμα της αρμοδιότητας έκδοσης (δηλαδή στο θέμα της διαδικασίας και του τύπου έκδοσης) και όχι στο ουσιαστικό θέμα της σκοπιμότητας έκδοσης των απαγορεύσεων αυτών. Υπό την εν λόγω προϋπόθεση εφαρμογής τους στην εξεταζόμενη περίπτωση, οι εξουσιοδοτικές διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969 για την έκδοση των επίμαχων απαγορεύσεων βοσκής και κυνηγίου, δεν θίγουν το πεδίο εφαρμογής, το ωφέλιμο αποτέλεσμα και την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996, όπως εφαρμόζεται με την κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996, Τούτο σημαίνει, ότι στην πράξη οι αρμόδιες διοικητικές υπηρεσίες είναι υποχρεωμένες να εκδώσουν τις απαγορεύσεις βοσκής, κυνηγίου κ.λ.π., που ζητούνται από τους ενδιαφερόμενους δικαιούχους του προγράμματος και υποστηρίζονται σχετικά από τα εγκεκριμένα σχέδια περιβαλλοντικής διαχείρισης, χωρίς να δικαιούνται να εξετάσουν την σκοπιμότητα έκδοσής τους.
5. Επομένως, υπό την προεκτεθείσα προϋπόθεση, ότι οι εξουσιοδοτικές, σχετικά με την αρμοδιότητα έκδοσης απαγορεύσεων βοσκής και κυνηγίου διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969, που απονέμουν την αρμοδιότητα αυτή στα όργανα της Διοίκησης (Υπουργό Γεωργίας - Δασική Υπηρεσία), περιορίζονται, κατά την εφαρμογή τους επί των ουσιαστικών υποχρεώσεων - βασικών δεσμεύσεων τον προγράμματος της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996, αποκλειστικά στο θέμα της διαδικασίας και του τύπου, και όχι της σκοπιμότητας έκθεσής τους, οπότε δεν θίγουν το πεδίο εφαρμογής, το ωφέλιμο αποτέλεσμα και την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996, όπως εφαρμόζονται με την κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996, δηλαδή δεν αντιβαίνουν προς αυτές, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι, κατά την ομόφωνη γνώμη της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, υπό την ανωτέρω προϋπόθεση, αρνητική, ήτοι άτι οι εν λόγω κοινοτικές διατάξεις καθώς και αυτές της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 δεν κατισχύουν των εξουσιοδοτικών, σχετικά με την αρμοδιότητα έκδοσης απαγορεύσεων βοσκής και κυνηγίου, διατάξεων του νομοθετικού διατάγματος [Ν] 86/1969, ως μη αντίθετες προς αυτές, αλλά ισχύουν παραλλήλως, υπό την έννοια ότι τα ανωτέρω όργανα της Διοίκησης είναι υποχρεωμένα να συνεργούν στην υλοποίηση των δεσμεύσεων που αναλαμβάνουν οι δικαιούχοι των ενισχύσεων, των οποίων οι νομίμως κατεχόμενες εκτάσεις εντάχθηκαν στο κοινοτικό πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας γαιών.
II. Επί του αν βάσει των διατάξεων των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996 καθώς και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 ήταν επιλέξιμοι για ένταξη στο συγκεκριμένο πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας γαιών, βοσκότοποι υπό την μορφή χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων και δασολίβαδων.
1. Κατά τη γνώμη της πλειοψηφίας της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, που απαρτίσθηκε από τον Πρόεδρο αυτής Ε. Βολάνη, Πρόεδρο Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, τους Αντιπροέδρους Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, Κ. Βολτή, Γ. Πουλάκο, Γ. Κρόμπα, Κ. Μπακάλη, I. Πράσινο και τους Νομικούς Συμβούλους Σ. Σκουτέρη, Π. Κισσούδη, Δ. Λάκκα, Η, Παπαδόπουλο, Β. Ασημακόπουλο, Ε. Τριτά, Σ. Δελλαπόρτα, Φ. Γεωργακόπουλο, Κ. Μανωλή, Β. Βούκαλη, Φ. Τάτση, θ. Ηλιάκη, Ν. Κανιούρα, Β. Σουλιώτη, Ι. Σακελλαρίου, Χ. Μπότσιο, Ανδρέα Φυτράκη, Ιωάννη Τρίαντο, Α. Καραγιάννη και Ι. Διονυσόπουλο (ψήφοι 30), σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ, όταν υφίσταται διάσταση μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, οι επίδικες διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται σε συνάρτηση με τη γενική οικονομία και το σκοπό της ρύθμισης της οποίας αποτελούν μέρος (βλέπε αποφάσεις ΔΕΚ της 02-10-1997 C-259/1995 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου σκέψη 13, της 24-10-1996 C-72/1995 Kraaijeveld κ.λ.π. Συλλογή 1996.5403 σκέψη 28, της 07-12-1995 C-449/1993 Rockfon Συλλογή 1995.4291 σκέψη 28).
2. Στην προκειμένη περίπτωση, η γλωσσική διατύπωση του κειμένου των διατάξεων των άρθρων 1 στοιχείο ε' και 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' του Κανονισμού 2078/1992, και ειδικότερα της φράσης (στην ελληνική απόδοση) ... παύση της καλλιέργειας των γεωργικών εκτάσεων ... είναι διαφορετική σε ορισμένες από τις γλώσσες των κρατών μελών. Έτσι, στο Αγγλικό, Γαλλικό, Πορτογαλικό και Δανικό κείμενο του κανονισμού αντί της παύσης της καλλιέργειας γεωργικών εκτάσεων, αναγράφονται όροι που έχουν γενικότερη σημασία και αφορούν στην απόσυρση ή αγρανάπαυση αγροτικής γης, π.χ. set - aside of agricultural land ή farmland (στην Αγγλική απόδοση), ή retrait des terres agricoles (στη Γαλλική απόδοση), ή retirada das terras agrícolas στην Πορτογαλική απόδοση), ή landbrugsarealer (στη Δανική απόδοση), όπου ή έννοια της agricultural land ή farmland, ή terre agricole, ή terra agrícola, ή landbrugsarealer, περιλαμβάνει όχι μόνο τη γη που χρησιμοποιείται για καλλιέργεια αλλά και τη γη που χρησιμοποιείται για βοσκή, δηλαδή και τους βοσκότοπους.
3. Αντίθετα, όμοια με την ελληνική απόδοση είναι η Ιταλική ritiro dei semi na ti vi (όπου seminativo είναι η σπαρμένη γη, δηλαδή η καλλιεργημένη γη), η Ισπανική απόδοση retirada de las tierras de labor (όπου tierra de labor είναι επίσης η καλλιεργούμενη γη) καθώς και η Φιλανδική απόδοση viljely όπου με τη λέξη αυτή εννοείται κυρίως η καλλιεργούμενη γη. Προς την Ελληνική απόδοση φαίνεται επίσης ότι στοιχείται και η Γερμανική απόδοση Ackerflächen stilzulegen (όπου Ackerflächen είναι οι γαίες που χρησιμοποιούνται για Ampflanzug - φύτευση), καθώς και οι όροι που χρησιμοποιούνται για τη γη, landbouwrgrond στην Ολλανδική απόδοση, και jordbruksmark στη Σουηδική.
4. Από τις αιτιολογικές σκέψεις και τις διατάξεις του Κανονισμού 2078/1992 προκύπτει ότι ο κύριος σκοπός των μέτρων στήριξης που προβλέπει ο κανονισμός αυτός συνίσταται στη ρύθμιση της παραγωγής των γεωργικών προϊόντων, προκειμένου να διευκολυνθεί το πέρασμα από τις μεθόδους εντατικής παραγωγής σε μεθόδους εκτατικότερης παραγωγής και καλύτερης ποιότητας, ενώ οι ενδεχόμενες αρνητικές οικονομικές συνέπειες για τους γεωργούς μπορούν να αντισταθμίζονται με τη χορήγηση ενισχύσεων (βλέπε ανωτέρω απόφαση ΔΕΚ C-336/2000 Huber σκέψη 35). Στην έννοια των εν λόγω γεωργικών προϊόντων εμπίπτουν και τα προϊόντα της κτηνοτροφίας, ενώ στην έννοια των μεθόδων εντατικής παραγωγής, των οποίων επιδιώκεται το πέρασμα σε μεθόδους εκτατικότερης και καλύτερης ποιότητας όμοιας, εμπίπτει και η βόσκηση.
5. Περαιτέρω, οι διατάξεις των άρθρων 3 παράγραφοι 1 και 4 και 7 του Κανονισμού 2078/1992 αναγορεύουν, ευθέως και ρητώς, το πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας γεωργικών γαιών ως γενικό κανονιστικό πλαίσιο εφαρμογής του.
6. Η ολοκλήρωση του προγράμματος αυτού υπό τον επισημαινόμενο κανονιστικό χαρακτήρα, γίνεται με την επ' αυτού εκδιδόμενη κατά τον ίδιο Κανονισμό (άρθρο 7), απόφαση (έγκριση) της αρμόδιας Επιτροπής της Ευρωπαϊκής Ένωσης που ακολουθεί τον, από την ίδια Επιτροπή, διενεργούμενο έλεγχο του καταρτιζομένου από τα Κράτη - μέλη προγράμματος (εν προκειμένω της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996), εάν αυτό είναι σύμφωνο με το Κανονισμό 2078/1992, αφού ληφθούν υπόψη οι στόχοι και η σχέση τους με τα διάφορα μέτρα (δηλαδή, αν τα λαμβανόμενα με το πρόγραμμα μέτρα προβλέπονται από τον Κανονισμό και είναι, ως προς την περιγραφόμενη πραγματικότητά τους σύμφωνα με αυτόν).
7. Εν προκειμένω, η κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996 ενέταξε στην περίπτωση στ' της παραγράφου 1 του άρθρου 2 του Κανονισμού 2078/1992 (παύση καλλιέργειας για περίοδο τουλάχιστον είκοσι ετών προκειμένου να χρησιμοποιηθούν για τους σκοπούς που συνδέονται με το περιβάλλον, ιδίως για τη δημιουργία βιοτόπων ή εθνικών δρυμών ή για την προστασία των υδρολογικών συστημάτων), μια ενιαία και γενική κατηγορία επιλέξιμων εκτάσεων. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται και οι βοσκότοποι (χορτολίβαδα, θαμνολίβαδα, δασολίβαδα), μαζί με τους διακρινόμενους μονίμους λειμώνες και τους βοσκότοπους, στους οποίους μετετράπησαν οι καλλιεργούμενες στο παρελθόν εκτάσεις που άλλαξαν χρήση (βλέπε παράγραφο 5 της κοινής υπουργικής απόφασης).
8. Οι βοσκότοποι γενικώς εντάχθηκαν στο μέτρο Α, για τη δημιουργία βιοτόπων και εθνικών πάρκων σε περιοχές οικολογικού ενδιαφέροντος, με στόχους την προστασία της πανίδας και χλωρίδας, τη μείωση των επιπτώσεων από τον τουρισμό στους βιότοπους, όπου ενδιαιτώνται είδη σημαντικού ενδιαφέροντος, τη βελτίωση του τοπίου που έχει υποστεί υποβάθμιση λόγω της επικρατούσας γεωργικής δραστηριότητας.
9. Με τα άλλα της περιγραφική στοιχεία η κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996 προορίζει τους βοσκότοπους, γενικώς, με τις άλλες επιλέξιμες εκτάσεις για τη δημιουργία φυσικού πάρκου, με την συνύπαρξη δασικής χλωρίδας, όλων των ποικιλιών, και πανίδας, ενώ στις υποχρεώσεις του δικαιούχου διαλαμβάνει την φροντίδα του, μεταξύ άλλων, να αποτρέπει τον περιορισμό ή την απειλή στην ανάπτυξη φυτικών ειδών ή τον κίνδυνο πυρκαϊάς αυτών να εμποδίζει την βόσκηση, συγκομιδή ή πώληση χόρτου, δηλαδή ό,τι δύναται εκ των πραγμάτων να εμπόδισα την ανάπτυξη οικοσυστήματος με τα συστατικά και λειτουργικά στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος (χλωρίδα, πανίδα).
10. Περαιτέρω η, ως άνω κοινή υπουργική απόφαση, αναφέρει ρητώς ότι το μέτρο της μακροχρόνιας παύσης της καλλιέργειας γαιών, δεν μπορεί να εφαρμοσθεί στους εκτατικούς βοσκότοπους, εκτός εάν στα πλαίσια του Μέτρου Α' η παύση της καλλιέργειας γαιών αποτελεί το καλύτερο μέσον για την προστασία του περιβάλλοντος από την διατήρηση της εκτατικής βόσκησης.
11. Τα παραπάνω πρέπει να τεκμηριώνονται στο Σχέδιο Περιβαλλοντικής διαχείρισης, προκειμένου να εγκριθεί η εφαρμογή του Μέτρου Α σε εκτατικούς βοσκότοπους.
12. Αντιθέτως, όλα τα άλλα είδη βοσκότοπων, όπως και οι επίμαχοι (μόνιμοι λειμώνες, χορτολίβαδα, θαμνολίβαδα και δασολίβαδα), είναι εντάξιμοι στο πρόγραμμα, χωρίς τον τιθέμενο σ' αυτό για τους εκτατικούς μόνο βοσκότοπους ανωτέρω όρο ή οποιαδήποτε άλλη προϋπόθεση, είτε του Κανονισμού (ΕΟΚ) 2078/1992, είτε του Κανονισμού (ΕΚ) 746/1996. Οι βοσκότοποι, με τη μορφή του χορτολίβαδου, θαμνολίβαδου και δασολίβαδου είναι εμπλουτισμένοι με στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος (χλωρίδα, πανίδα) που αποτελεί τον στόχο του προγράμματος και υπό την συγκρότηση αυτή και την λειτουργία των υπόψη στοιχείων τους καθίστανται, εν αντιθέσει με τους εκτατικούς βοσκότοπους, οι πλέον πρόσφορες εκ των επιλέξιμων εκτάσεων της μιας και γενικής κατηγορίας του προγράμματος για την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη επίτευξη των στόχων του και, κατ' επέκταση, των στόχων του οικείου Κανονισμού αλλά και της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, ως ισχύει (Βλέπε άρθρο 3 παράγραφος 1 στοιχείο λ', 174 τίτλος XIX (πρώην XVI) περιβάλλον).
13. Τονίζεται εδώ ότι η κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996 προσδιορίζει την επιλεξιμότητα του εκτατικού βοσκότοπου με την σταθμιζόμενη και ελεγχόμενη προϋπόθεση ότι, η παύση της καλλιέργειας των γαιών από τις οποίες προέρχεται και, εν προκειμένω, η παύση της βόσκησης αποτελεί για το περιβάλλον, κατά τον σκοπό του προγράμματος, το καλύτερο μέσον προστασίας αυτού από τη διατήρηση της, κατά τη φύση του εκτατικού βοσκότοπου, χρήσεως που είναι η εκτατική βόσκηση. Υπ' αυτήν, άλλωστε, την αληθή και πραγματολογικά και τελολογικά παραδεκτή έννοια, αντιμετωπίζεται ο εκτατικός βοσκότοπος και από τις διατάξεις του άρθρου 7 του Κανονισμού (ΕΚ) 746/1996, καθ' όσον η διάθεση του για τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος προϋποθέτει αναγκαίως, την αποδέσμευση του από την χρήση της βόσκησης, ως μη συμβιβαζομένων και αμοιβαίως αποκλειομένων, εν συνυπάρξει, δύο αντιτιθεμένων κατά τη φύση και προορισμό χρήσεων του αυτού πράγματος (βοσκότοπου).
14. Το περιεχόμενο της κοινής υπουργικής απόφασης, με την ως άνω διατύπωση ελέγχθηκε από την Επιτροπή της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως απολύτως συμβατό με τις διατάξεις και τους στόχους του Κανονισμού (ΕΟΚ) 2078/1992 και, συνεπώς, αποδίδονται βάσει αυτού του ευκρινούς περιεχομένου, οι ασφαλείς ερμηνείες και οι έννομες συνέπειες των σχετικών διατάξεων.
15. Είναι προφανές ότι η θέση αυτή αρμόζει περισσότερο και για όσα εκτέθηκαν ανωτέρω, για τους ενταχθέντες στο πρόγραμμα επίμαχους βοσκότοπους.
16. Εξάλλου, η έννοια του δάσους και της δασικής εκτάσεως με το συνταγματικό της πλέον ορισμό (βλέπε ερμηνευτική δήλωση άρθρου 24 Συντάγματος), είναι σαφώς διακριτή απ' αυτή των βοσκοτόπων, υπό τις ειδικότερες μορφές του χορτολίβαδου, θαμνολίβαδου, δασολίβαδου.
17. Η έννοια των τελευταίων, υπό άλλο υπόβαθρο φυσικής πραγματικότητας, δίδεται στον ειδικό νόμο 1734/1987, ως σαφώς διαφέρουσα απ' αυτή του δάσους και της δασικής εκτάσεως (Βλέπε και άρθρα 3 παράγραφος 6 στοιχείο β', 74 του νόμου 998/1979), ενώ διαχειριστικά εξέρχεται των ορίων της αρμοδιότητας της δασικής υπηρεσίας.
18. Ενόψει των προ εκτεθέντων, και κατά συνέπεια λόγου προς αυτό, οι βοσκότοποι, υπό την ειδικότερη μορφή των χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων και δασολίβαδων, αποτελούντες άλλη κατηγορία εκτάσεων από αυτήν των δασικών, είναι επιλέξιμοι κατά την κοινή υπουργική απόφαση [Α] 237/1996 και τον Κανονισμό (ΕΟΚ) 2078/1992, στην περίπτωση στ' του άρθρου 2 παράγραφος 1 του Κανονισμού τούτου, και στο δεύτερο ερώτημα αρμόζει κατά την πλειοψηφήσασα γνώμη της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους καταφατική απάντηση, ήτοι ότι σύμφωνα με τις διατάξεις των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996 εμπίπτουν στο γενικό πεδίο εφαρμογής των εν λόγω Κανονισμών και ορθώς κατά συνέπεια κρίθηκαν ως επιλέξιμοι βάσει και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 για ένταξη στο συγκεκριμένο πρόγραμμα βοσκότοποι υπό την μορφή χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων και δασολίβαδων.
Γ. 1. Κατά τη γνώμη όμως της μειοψηφίας της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, που απαρτίσθηκε από τους Νομικούς Συμβούλους Γ, Κατράνη, Δ. Παπαγεωργόπουλο, Δ. Αναστασόπουλο, Β. Κοντόλαιμο (εισηγητής), Κ. Καποτά, Π. Κιούση, Β, Χασαπογιάννη, Μ. Απέσσο, Π. Τριανταφυλλίδη, Γ. Λάζο, Η. Ψώνη και Η. Δροσογιάννη (ψήφοι 12) το θέμα δεν είναι, αν οι βοσκότοποι εμπίπτουν στο γενικό πεδίο εφαρμογής του Κανονισμού 2078/1992 και των συνολικά προβλεπομένων στο άρθρο 2 αυτού 7 μέτρων, στα οποία πράγματι εμπίπτουν κάθε είδους και μορφής εκτάσεις (επομένως και οι βοσκότοποι) που περιλαμβάνονται στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις των δικαιούχων, ανάλογα με το εφαρμοζόμενο μέτρο, αλλά αν οι βοσκότοποι, εμπίπτουν πράγματι στο ειδικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' του Κανονισμού 2078/1992 και του προβλεπομένου σ' αυτό συγκεκριμένου μέτρου της παύσης καλλιέργειας των γεωργικών εκτάσεων.
2. Επ' αυτού, από την γραμματική ερμηνεία (ελληνική γλωσσική απόδοση) του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' του Κανονισμού 2078/1992 (γλωσσική απόδοση προς την οποία στοιχείται και μεγάλος αριθμός γλωσσικών αποδόσεων του ιδίου Κανονισμού σε άλλες κοινοτικές γλώσσες) προκύπτει ότι αντικείμενο του αναφερομένου σ' αυτήν μέτρου αποτελεί η παύση της καλλιέργειας γεωργικών εκτάσεων νια περίοδο τουλάχιστον είκοσι ετών, προς το σκοπό, ιδίως, της δημιουργίας βιοτόπων ή εθνικών δρυμών, ή για την προστασία των υδρολογικών συστημάτων. Επομένως, το εν λόγω μέτρο αφορά σαφώς στις καλλιεργούμενες γεωργικές εκτάσεις και μάλιστα σ' αυτές που κατά τα κατωτέρω καλλιεργούνται για παραγωγή τροφίμων.
3. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το συνδυασμό και τη συνάφεια της μνημονευόμενης διάταξης προς τις διατάξεις των άρθρων 5 παράγραφος 2 και 10 παράγραφος 1 του ιδίου κανονισμού, σύμφωνα με τις οποίες του πεδίου εφαρμογής της επίμαχης διάταξης του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' του Κανονισμού 2078/1992 εξαιρούνται οι εκτάσεις που δεν χρησιμοποιούνται για παραγωγή τροφίμων, ακόμα και όταν επιτρεπτά λαμβάνονται από τα κράτη μέλη μέτρα συμπληρωματικών ενισχύσεων, των οποίων οι όροι και οι λεπτομέρειες χορήγησης είναι διαφορετικοί από αυτά που προβλέπει ο Κανονισμός 2078/1992.
4. Κατά συνέπεια και εξ αντιδιαστολής προκύπτει ότι στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο στ' του Κανονισμού 2078/1992 εμπίπτουν μόνο καλλιεργούμενες εκτάσεις και συγκεκριμένα εκείνες που καλλιεργούνται για παραγωγή τροφίμων.
5. Επί πλέον, από το συνδυασμό και τη συνάφεια της ερμηνευόμενης διάταξης προς τις διατάξεις του άρθρου 4 του αυτού Κανονισμού, αλλά και από την όλη οικονομία τούτου και το σκοπό των ρυθμίσεων που εισάγει, προκύπτει ότι το επίμαχο μέτρο της μακροπρόθεσμης παύσης καλλιέργειας είναι το μόνο εκ των συνολικά προβλεπομένων στη διάταξη αυτή επτά μέτρων, του οποίου η συνολική χρονική διάρκεια δέσμευσης, κατά το άρθρο 4 παράγραφος 1 υπερβαίνει εμφανώς και κατά πολύ τις χρονικές δεσμεύσεις των λοιπών μέτρων (τουλάχιστον είκοσι έτη, έναντι τουλάχιστον πέντε ετών για όλα τα λοιπά μέτρα). Από αυτό συνάγεται ότι αντικείμενο του επίμαχου μέτρου δεν μπορεί να είναι άλλο από τις καλλιεργούμενες γεωργικές γαίες, η επίτευξη του στόχου της μετατροπής των οποίων σε βιότοπους ή εθνικούς δρυμούς ή της χρησιμοποίησης τους για την προστασία των υδρολογικών συστημάτων, απαιτεί, κατά την κοινή πείρα, την εν λόγω αυξημένη σε σχέση με τα άλλα μέτρα χρονική δέσμευση. Η εκτίμηση αυτή επιβεβαιώνεται και από τον καθορισμό, στο άρθρο 4 παράγραφος 2, του μέγιστου επιλέξιμου ποσού πριμοδότησης ανάλογα προς το εφαρμοζόμενο μέτρο, για τον υπολογισμό του οποίου λαμβάνονται υπόψη οι απώλειες εισοδήματος του δικαιούχου, καθώς και ο βαθμός κατά τον οποίο το μέτρο αυτό αποτελεί κίνητρο (βλέπε αιτιολογική σκέψη 12 του Κανονισμού 2078/1992), κατά ποσό μάλιστα, σαφώς υψηλότερο για τις καλλιεργούμενες γεωργικές εκτάσεις και για την παύση καλλιέργειας, έναντι του ποσού της πριμοδότησης για τις βοσκές, ή για την συντήρηση των εγκαταλελειμμένων εκτάσεων, πράγμα που υποδηλώνει σαφώς ότι αναφέρεται σε καλλιεργούμενες γεωργικά εκτάσεις παραγωγής τροφίμων, η παύση της καλλιέργειας των οποίων αποτελεί σαφώς μεγαλύτερη απώλεια εισοδήματος, αλλά και απαιτεί σαφώς ισχυρότερο για τον παραγωγό κίνητρο, από την παύση της εκμετάλλευσης οποιασδήποτε άλλης κατηγορίας γαιών, των βοσκοτόπων συμπεριλαμβανομένων.
6. Εξάλλου, η έννοια των, κατ' εξαίρεση περιλαμβανομένων στο μέτρο της παύσης καλλιέργειας, εκτατικών βοσκοτόπων, σύμφωνα με το άρθρο 7 του Κανονισμού 746/1996 και υπό τις σε αυτό προϋποθέσεις, αναφέρεται στις εκτάσεις εκείνες, επί των οποίων εξακολουθεί, κατά τη ρητή περί τούτου διάταξη του άρθρου 11 πρώτο εδάφιο σημείο 1 του Κανονισμού 2078/1992, να εφαρμόζεται, όσον αφορά την εκτατικοποίηση της παραγωγής, το άρθρο 3 του Κανονισμού 2328/1991 σχετικά με τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί γι' αυτές πριν από την έναρξη της ισχύος των προγραμμάτων κατά ζώνες που προβλέπονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 του Κανονισμού 2078/1992 ή στο γενικό κανονιστική πλαίσιο που αναφέρεται στο άρθρο 3 παράγραφος 4 τούτου, μεταξύ των οποίων δεσμεύσεων περιλαμβάνεται, κατ' άρθρο 2 παράγραφος 3 εδάφιο γ' του Κανονισμού 2328/1991, η κατόπιν αδείας του κράτους μέλους χρησιμοποίηση αρόσιμων γαιών, που έχουν αποσυρθεί από την παραγωγή, ως βοσκοτόπων με σκοπό την εκτατική κτηνοτροφία.
7. Επομένως, ως εκτατικοί βοσκότοποι, κατά την έννοια του άρθρου 7 του Κανονισμού 746/1996, νοούνται οι αρόσιμες γαίες, που έχουν αποσυρθεί από την παραγωγή, με την υποχρέωση να μην καλλιεργούνται για μια περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών και έχει επιτραπεί να χρησιμοποιούνται ως βοσκότοποι με σκοπό την εκτατική κτηνοτροφία.
8. Επί πλέον, απαραίτητες όσο και αυτονόητες προϋποθέσεις της επιλεξιμότητας των προς ένταξη στο πρόγραμμα γαιών είναι, οι καλλιεργούμενες αυτές εκτάσεις να αποτελούν μονάδες μιας γεωργικής εκμετάλλευσης, (βλέπε Κανονισμό 2078/1992 άρθρα 2 παράγραφος 1, 4 παράγραφος 1, και Κανονισμό 746/1996 άρθρα 1, 11, 12 παράγραφος 1, 20 παράγραφοι 1 και 3) ενεργείς και λειτουργούσες, η νόμιμη κατοχή (βλέπε ανωτέρω διατάξεις Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996) των οποίων να ανήκει σε ενδιαφερόμενο, ο οποίος να έχει την ιδιότητα του γεωργού (βλέπε Κανονισμό 2078/1992 άρθρο 1 εδάφιο α' τρίτη παύλα, άρθρο 4 παράγραφος 6 και εξ αντιδιαστολής άρθρο 5 παράγραφος 1 στοιχείο γ' και αιτιολογικές σκέψεις 4, 10, 12 καθώς και Κανονισμό 746/1996 άρθρα 3, 4, 6 παράγραφος 3 και αιτιολογικές σκέψεις 8, 12, 21 και επίσης Κανονισμό 1257/1999 άρθρο 23 παράγραφος 1), καθώς και να είναι επιτρεπτό κατά το εθνικό δίκαιο, οι εν λύνω καλλιεργημένες εκτάσεις να αποτελούν μονάδες γεωργικής εκμετάλλευσης.
9. Όπως όμως λέχθηκε παραπάνω, η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα είναι, κατά τη πλειοψηφήσασα γνώμη θετική, ήτοι ότι σύμφωνα με τις διατάξεις των Κανονισμών 2078/1992 και 746/1996 καθώς και της κοινής υπουργικής απόφασης [Α] 237/1996 ήσαν επιλέξιμοι για ένταξη στο πρόγραμμα της μακροχρόνιας παύσης καλλιέργειας αγροτικών γαιών βοσκότοποι, υπό τη μορφή χορτολίβαδων, θαμνολίβαδων, και δασολίβαδων.
Δ. Ενόψει των ανωτέρω, στα υποβληθέντα ερωτήματα αρμόζουν κατά τη Γνώμη της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους οι ανωτέρω στις παραγράφους Β.Ι.5 (ομόφωνα) και Β.II.18 (κατά πλειοψηφία) δοθείσες απαντήσεις.
Αθήνα, 10-07-2003
Ο Εισηγητής