ΣτΕ 1633/2002
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Αριθμός 1633/2002
Το Συμβούλιο της Επικρατείας
Τμήμα Δ'
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 20-11-2001, με την εξής σύνθεση: Μ. Βροντάκης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ' Τμήματος, Σ. Χαραλαμπίδης, Δ. Πετρούλιας, Σύμβουλοι, Η. Τσακόπουλος, Η. Μάζος, Πάρεδροι. Γραμματέας η Α. Τριάδη, Γραμματέας του Δ' Τμήματος.
Για να δικάσει την από 08-12-2000 αίτηση:
της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία __________, που εδρεύει στην Πτολεμαΐδα (Βασιλέως Κωνσταντίνου 14), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Ν. Εμμανουηλίδη (αριθμός μητρώου 251 Δικηγορικού Συλλόγου Βόλου), που τον διόρισε με ειδικό πληρεξούσιο, κατά του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ο οποίος παρέστη με τον Α. Χαρλαύτη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κατά των παρεμβαινόντων: 1) ανώνυμης τεχνικής εταιρείας με την επωνυμία __________, που εδρεύει στην Κηφισιά Αττικής (Βασιλίσσης Αμαλίας 15), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Ι. Χατζηιωάννου (αριθμός μητρώου 4499), που τον διόρισε με ειδικό πληρεξούσιο και 2) Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, που εδρεύει στο Βόλο (Αργοναυτών και Φιλελλήνων), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Ν. Κλαμαρή (αριθμός μητρώου 3379), που τον διόρισε με απόσπασμα πρακτικού του Πρυτανικού Συμβουλίου του Πανεπιστημίου.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ' αριθμόν Δ8/500/Θ.135/30-10-2000 απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, καθώς και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του Εισηγητή, Παρέδρου Η. Τσακόπουλου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο της αιτούσας εταιρείας, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τους πληρεξούσιους των παρεμβαινόντων και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, που ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το Νόμο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχουν καταβληθεί τα νόμιμα τέλη και το παράβολο (διπλότυπο 1085866/2000 της Δημόσιας Οικονομικής Υπηρεσίας Ενσήμων και Δικαστικών Εισπράξεων Αθηνών, γραμμάτιο παραβόλου 2234337/2000).
2. Επειδή, με την απόφασή του 6486/1734/ΤΥ/1999 ο Πρύτανης του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας προκήρυξε διεθνή μειοδοτικό διαγωνισμό με το σύστημα της προσφοράς επιμέρους ποσοστών εκπτώσεων (άρθρο 7 του προεδρικού διατάγματος 609/1985) για την ανάδειξη αναδόχου εκτελέσεως του έργου Κτιριακές Εγκαταστάσεις του Ιατρικού Τμήματος του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας στη Λάρισα-Α' φάση. Στον διαγωνισμό, ο οποίος διεξήχθη την 10-02-2000, έλαβαν μέρος, μεταξύ άλλων, η αιτούσα και η εταιρεία __________. Η Σύγκλητος του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, με την απόφασή της 13/12-07-2000, έκρινε ότι η προσφορά της τελευταίας αυτής εταιρείας ήταν υπερβολικά χαμηλή και έχρηζε αιτιολογήσεως. Η εν λόγω εταιρεία άσκησε ενώπιον του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων προσφυγή, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 16 του νόμου 2576/1998, η οποία έγινε δεκτή, με την απόφαση Δ8/500/Φ.135/30-10-2000 του τελευταίου. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε, ειδικότερα, ότι η προαναφερθείσα πράξη της Συγκλήτου είχε εκδοθεί κατ' εσφαλμένη ερμηνεία και πλημμελή εφαρμογή διατάξεων που διέπουν τον επίδικο διαγωνισμό και, για τον λόγο αυτό, η εν λόγω πράξη ακυρώθηκε και το θέμα αναπέμφθηκε στην αρμόδια Επιτροπή Εισήγησης για Ανάθεση, προκειμένου αυτή να πράξει τα κατά την άποψη του Υπουργού νόμιμα. Ήδη, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση της εν λόγω υπουργικής αποφάσεως. Μετά την άσκηση της αιτήσεως αυτής η αναθέτουσα αρχή εφάρμοσε τις επίμαχες διατάξεις όπως τις είχε ερμηνεύσει ο Υπουργός και η σύνθετη διοικητική ενέργεια του διαγωνισμού ολοκληρώθηκε με την απόφαση 47/15-06-2001 του Πρυτανικού Συμβουλίου του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, με την οποία εγκρίθηκε το αποτέλεσμα του διαγωνισμού και ανατέθηκε η εκτέλεση των εργασιών κατασκευής του επίμαχου έργου στην εταιρεία __________, υπό τον όρο ότι θα αποβεί θετικός ο έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως που διενεργείται από το αρμόδιο κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με τον νόμο 2741/1999 και εξουσιοδοτήθηκε ο Πρύτανης του Πανεπιστημίου να συνάψει την σχετική σύμβαση εφόσον αποβεί θετικός ο έλεγχος αυτός. Η πράξη αυτή του Πρυτανικού Συμβουλίου πρέπει να θεωρηθεί συμπροσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση.
3. Επειδή, υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης υπουργικής αποφάσεως παρεμβαίνει, με έννομο συμφέρον και εν γένει παραδεκτώς, η εταιρεία __________, στην οποία ανατέθηκε με την εν λόγω πράξη η εκτέλεση του επίδικου έργου. Δικόγραφο παρεμβάσεως έχει ασκήσει και το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας. Εφ' όσον όμως, όπως εκτέθηκε στην προηγούμενη σκέψη, απόφαση οργάνου του Πανεπιστημίου αυτού (δηλαδή η υπ' αριθμόν 47/15-06-2001 απόφαση του Πρυτανικού Συμβουλίου) θεωρείται συμπροσβαλλόμενη πράξη, το εν λόγω νομικό πρόσωπο είναι κύριος διάδικος στην ανοιγείσα με την κρινόμενη αίτηση δίκη. Συνεπώς, το ως άνω δικόγραφο παρεμβάσεως πρέπει να θεωρηθεί απλό υπόμνημα.
4. Επειδή, με το άρθρο 15 του νόμου 2145/1993 (ΦΕΚ 88/Α/1993) προστέθηκε παράγραφος 7 στο άρθρο 19 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980 Περί κωδικοποιήσεως ... των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου διατάξεων ... (ΦΕΚ 189/Α/1980), η οποία, μετά την αντικατάσταση των πρώτων τεσσάρων εδαφίων της με το άρθρο 8 παράγραφος 1 του νόμου 2741/1999 (ΦΕΚ 199/Α/1999), έχει ως εξής:
{Για τις προμήθειες αγαθών του άρθρου 1 του νόμου 2286/1995 (ΦΕΚ 19/Α/1995), η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων (500.000.000) δραχμών, καθώς και για την εκτέλεση έργων από το Δημόσιο, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου (1.000.000.000) δραχμών, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως, πριν από τη σύναψή της, από κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το προηγούμενο εδάφιο ισχύει και στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, όταν το προϋπολογιζόμενο οικονομικό αντικείμενό του υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων (500.000.000) δραχμών. Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη. Το κλιμάκιο συγκροτείται από έναν Σύμβουλο και δύο Παρέδρους. Για το σκοπό αυτόν υποβάλλεται σε αυτό από τον αρμόδιο Υπουργό ή φορέα ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, καθώς και το σχέδιο της οικείας συμβάσεως. Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός, η σύμβαση δεν συνάπτεται. Ο αρμόδιος Υπουργός ή φορέας μπορεί να ζητά τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και για επί μέρους φάσεις της σχετικής διαδικασίας που προηγούνται της σύναψης της οικείας συμβάσεως. Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται μέσα σε 1 μήνα από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου. Αν εντός 10 ημερών από την παρέλευση του χρόνου αυτού δεν επανέλθει ο φάκελος στον αρμόδιο φορέα, μπορεί να συναφθεί η αντίστοιχη σύμβαση χωρίς την εν λόγω προϋπόθεση.}
Εξάλλου, η παράγραφος 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το Ψήφισμα της 06-04-2001 της Ζ' Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων, (ΦΕΚ 84/Α/2001)) ορίζει ότι:
{Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α. ... β. Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει. γ. ...}
5. Επειδή, με τις παρατεθείσες διατάξεις του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980 θεσπίσθηκε σύστημα προληπτικού ελέγχου των μεγάλης οικονομικής αξίας συμβάσεων προμηθειών, δημοσίων έργων και υπηρεσιών που συνάπτουν το Δημόσιο και οι φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα. Ο έλεγχος αυτός δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής εξουσίας και, συνεπώς, δεν υποκαθιστά τον δικαστικό έλεγχο που ασκεί το Συμβούλιο της Επικρατείας επί της νομιμότητας της διοικητικής διαδικασίας που απολήγει στην σύναψη διοικητικών συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών, η φύση δε του προληπτικού αυτού ελέγχου δεν μεταβλήθηκε εκ του γεγονότος ότι μετά την δια νόμου θέσπισή του απέκτησε και συνταγματικό έρεισμα. Πράγματι, κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 98 του παράγραφος 1 περίπτωση β' του Συντάγματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας, σε περίπτωση που εκκρεμεί ενώπιόν του αίτηση ακυρώσεως κατά πράξεως αναθέσεως προμήθειας, δημοσίου έργου ή υπηρεσίας, δεν κωλύεται να ασκήσει την κατά το άρθρο 95 παράγραφος 1 εδάφιο α' του Συντάγματος ακυρωτική του αρμοδιότητα, εάν, πριν από την συζήτηση της αιτήσεως, το Ελεγκτικό Συνέδριο, διατυπώνοντας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 19 παράγραφος 7 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980, το πόρισμά του, θεωρήσει ότι η εν λόγω πράξη εκδόθηκε κατά παράβαση νόμου ή πλάνη περί τα πράγματα. Η δίκη διατηρεί, στην περίπτωση αυτή, το αντικείμενό της, η δε απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας που θα εκδοθεί επί της προαναφερθείσης αιτήσεως θα έχει δύναμη δεδικασμένου για τα διοικητικής φύσεως ζητήματα που επιλύει. Διαφορετική εκδοχή θα δημιουργούσε έλλειμμα δικαστικής προστασίας και θα αντέβαινε προς τις διατάξεις των άρθρων 20 παράγραφος 1 και 95 παράγραφος 1 του Συντάγματος, σε αρμονία προς τις οποίες πρέπει να ερμηνεύεται η διάταξη του άρθρου 98 παράγραφος 1 περίπτωση β' του Συντάγματος. Υπό το ερμηνευτικό αυτό πρίσμα, εξάλλου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο περιεχόμενος στην προσβαλλόμενη κατακυρωτική πράξη όρος επαναλαμβάνει, απλώς την ρύθμιση του νόμου και έχει την έννοια ότι η σύναψη της συμβάσεως κατασκευής του επίδικου έργου (και όχι η κατακυρωτική πράξη καθ' εαυτήν) τελεί υπό την νόμιμη προϋπόθεση ότι θα αποβεί θετικός ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
6. Επειδή, μετά την κατακύρωση του αποτελέσματος του επίδικου διαγωνισμού στην παρεμβαίνουσα εταιρεία και πριν από την συζήτηση της κρινομένης αιτήσεως, το Ε' Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με τα υπ' αριθμόν 125 και 178/2001 Πρακτικά του, εκδοθέντα κατά την διαδικασία του προληπτικού ελέγχου του άρθρου 19 παράγραφος 7 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980, έκρινε ότι το σχετικό σχέδιο συμβάσεως δεν έπρεπε να υπογραφεί, διότι η κατακυρωτική πράξη είχε εκδοθεί κατ' εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή διατάξεως κανονιστικής αποφάσεως που διείπε τον αντίστοιχο διαγωνισμό. Εν όψει των όσων εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη ως προς τον χαρακτήρα του εν λόγω προληπτικού ελέγχου και ως προς το νόημα του περιεχομένου στην κατακυρωτική πράξη όρου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα παραπάνω πρακτικά δεν επηρεάζουν το αντικείμενο της παρούσης δίκης.
7. Επειδή, η παράγραφος 11 του άρθρου 12 του νόμου 1418/1984 (ΦΕΚ 23/Α/1984), όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 16 του νόμου 2576/1998 (ΦΕΚ 25/Α/1998), ορίζει ότι:
{Οι διατάξεις του άρθρου 8 του νόμου 3200/1955 περί διοικητικής αποκεντρώσεως εφαρμόζονται και στις περιπτώσεις αποφάσεων ή εγκρίσεων των Αρχών ή Οργάνων όλων των φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα που αναφέρονται στις συμβάσεις ανάθεσης και εκτέλεσης δημόσιων έργων. Αρμόδιος Υπουργός είναι ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. Με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η παραπάνω διάταξη, καθ' όσον αφορά τα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα, αντιβαίνει προς τις συνταγματικές αρχές της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της πλήρους αυτοδιοικήσεως των Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων και ότι, ως εκ τούτου, η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, εκδοθείσα κατ' εφαρμογήν της διατάξεως αυτής, είναι παράνομη και ακυρωτέα. Όμως, το άρθρο 16 του Συντάγματος καθιερώνει μεν την πλήρη αυτοδιοίκηση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, παραλλήλως δε επιβάλλει, ως αναγκαίο περιορισμό αυτής, την κρατική εποπτεία επί των ιδρυμάτων αυτών, η οποία περιλαμβάνει τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των οργάνων τους (βλέπε ΣτΕ 874/1992 Ολομέλεια). Προς τις συνταγματικές αυτές ρυθμίσεις συνάδει η διάταξη του άρθρου 16 του νόμου 2576/1998, κατά το μέρος που αναθέτει στον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των οργάνων διοικήσεως των Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων (ως φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, κατά την έννοια της διατάξεως αυτής), που αφορούν την ανάθεση εκτελέσεως δημοσίων έργων. Συνεπώς, τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα είναι απορριπτέα ως αβάσιμα.}
8. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση είναι ακυρωτέα, διότι, κατά παράβαση της διατάξεως του άρθρου 20 παράγραφος 2 του Συντάγματος, εκδόθηκε χωρίς την προηγούμενη ακρόαση της αιτούσης. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, δεδομένου ότι η εν λόγω προσβαλλόμενη πράξη δεν βασίζεται σε διάγνωση πραγματικών περιστατικών αναγομένων σε υποκειμενική συμπεριφορά της αιτούσης, ώστε να τίθεται ζήτημα εφαρμογής της ως άνω συνταγματικής διατάξεως.
9. Επειδή, ο νόμος 2576/1998 ορίζει στο άρθρο 2 ότι:
{1. Στις δημοπρασίες έργων στις οποίες υποβάλλονται υπερβολικά χαμηλές προσφορές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, καλούνται από την Προϊσταμένη Αρχή οι αντίστοιχες εργοδότριες εργοληπτικές επιχειρήσεις, για να δικαιολογήσουν τις προσφορές τους ή κύρια στοιχεία των προσφορών τους, στις περιπτώσεις που σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος άρθρου ζητείται αιτιολόγηση. Αν τα προσκομισθέντα στοιχεία κριθούν ανεπαρκή ή ανακριβή κατά τη διαδικασία εξακρίβωσης οι επιχειρήσεις αυτές αποκλείονται από το διαγωνισμό.
2. Ο προσδιορισμός των ορίων των ασυνήθιστα ή και υπερβολικά χαμηλών προσφορών (υ.χ.π.) γίνεται για όλους τους διαγωνισμούς με ενιαίο τρόπο και σύμφωνα με διαδικασία της οποίας τα δεδομένα, οι παραδοχές και η εφαρμογή συνδέονται αποκλειστικά με τα στοιχεία των προσφορών που υποβάλλονται στον κάθε διαγωνισμό ... Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων καθορίζεται η ανωτέρω διαδικασία, με την οποία προσδιορίζονται: α. ... β. οι τυχόν υποβαλλόμενες τελικά υπερβολικά χαμηλές προσφορές για τις οποίες ζητείται αιτιολόγηση. γ. ... δ. ...
3. Με την ίδια απόφαση ... καθορίζονται ειδικότερα : α. ... ι)ε. Οι περιπτώσεις ... εκπτώσεων που χαρακτηρίζονται ως ειδικές. Τέτοιες περιπτώσεις είναι εκείνες που περιλαμβάνουν ... πλεονάζουσες εκπτώσεις στο διάστημα μεταξύ δύο διαδοχικών ακεραίων εκπτώσεων ... ι)στ. Κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια για την εφαρμογή της όλης διαδικασίας.
4. ...}
Κατ' εξουσιοδότηση των ανωτέρω διατάξεων εκδόθηκε η Δ17Α/08/16/ΦΝ402/1998 (ΦΕΚ 116/Β/1998) απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με την οποία, μεταξύ άλλων, θεσπίσθηκε η διαδικασία για τον προσδιορισμό των ορίων των υπερβολικά χαμηλών προσφορών γενικώς (άρθρο 2) και σε ειδικές περιπτώσεις (άρθρο 3), μεταξύ των οποίων και εκείνη της υπάρξεως πλεοναζουσών προσφορών (παράγραφος 3 του άρθρου 3).
Στη συνέχεια, κατ' εξουσιοδότηση των ίδιων ως άνω διατάξεων εξεδόθη η Δ17Α/10/65/ΦΝ402/1998 (ΦΕΚ 835/Β/1998) απόφαση του ίδιου Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων Στο προοίμιο της δεύτερης αυτής υπουργικής αποφάσεως αναφέρονται τα εξής:
{Η παρουσία ομάδων ίσων ακεραίων εκπτώσεων ή μεγάλου αριθμού προσφορών με εκπτώσεις που ελάχιστα διαφέρουν μεταξύ τους στο κλειστό διάστημα μεταξύ δύο διαδοχικών ακεραίων εκπτώσεων είναι προφανές ότι δεν αποτελούν προϊόν εκτίμησης του κόστους του έργου αλλά εμφανέστατη προσπάθεια αλλοίωσης των συνθηκών του υγιούς ανταγωνισμού ή αποτέλεσμα συνεννοήσεων προς αποφυγή του πραγματικού ανταγωνισμού ή και προσπάθεια προσέγγισης των κρίσιμων μεγεθών της όλης διαδικασίας προσδιορισμών τυχόν υπερβολικά χαμηλών προσφορών, γεγονός επίσης το οποίο δεν σχετίζεται με την ουσία της προσφοράς αλλά με την αρνητική εκμετάλλευση της όλης διαδικασίας. Η αντιμετώπιση του φαινομένου υποβολής τέτοιων ομάδων εκπτώσεων επιβάλλει, για λόγους δεοντολογίας και ομαλοποίησης των συνθηκών του υγιούς ανταγωνισμού, τη θέσπιση επιτρεπόμενου αριθμού προσφορών με τα ανωτέρω χαρακτηριστικά, σε συνάρτηση προς το συνολικό αριθμό ν των υποβαλλόμενων προσφορών και σε μέγεθος που να υπερκαλύπτει την πραγματική πιθανότητα ταύτισης ή και εμφάνισης προσφορών με τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά.}
Με το άρθρο 3 της ίδιας υπουργικής αποφάσεως αντικαταστάθηκε η προαναφερθείσα παράγραφος 3 του άρθρου 3 της προηγούμενης αποφάσεως Δ17Α/08/16/ΦΝ402/1998. Μετά την αντικατάσταση αυτή, η περίπτωση β' της εν λόγω παράγραφος 3 ορίζει ότι:
{Έστω τ ο ακέραιος αριθμός των εκπτώσεων οι οποίες εμπεριέχονται στο κλειστό διάστημα μεταξύ δύο διαδοχικών ακεραίων εκπτώσεων (ε, ε+1) και ότι τ>β όπου β=0,1, ν+1, με το β στρογγυλεμένο στον επόμενο ακέραιο αριθμό. Ελέγχονται όλα τα κλειστά διαστήματα ... και εντοπίζεται σε ποια από τα διαστήματα αυτά ισχύει η σχέση τ>β ... Το σύνολο των εκπτώσεων κάθε διαστήματος, για το οποίο ισχύει τ>β, αντικαθίσταται από μια έκπτωση xΙ% ...}
Στη συνέχεια δε με τη διάταξη αυτή καθορίσθηκε η διαδικασία για την εξεύρεση των τελικά υπερβολικά χαμηλών προσφορών σε περίπτωση υπάρξεως σε διάστημα μεταξύ δύο διαδοχικών ακεραίων εκπτώσεων αριθμού προσφορών μεγαλυτέρου του κατά τα ανωτέρω επιτρεπομένου (δηλαδή μεγαλυτέρου του αριθμού β). Με την Δ17Α/05/35/ΦΝ402/1999 εγκύκλιο του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων δόθηκαν συμπληρωματικές οδηγίες για την εφαρμογή της διαδικασίας ανάδειξης του αναδόχου κατασκευής δημοσίου έργου λόγω προβλημάτων που είχαν ανακύψει κατά την εφαρμογή της προβλεπόμενης από τις ανωτέρω υπουργικές αποφάσεις διαδικασίας. Ειδικότερα στην παράγραφο 6 της εγκυκλίου αυτής ορίζονται τα εξής:
{προκειμένου να επιτευχθεί ενιαία αντιμετώπιση του θέματος του προσδιορισμού του αριθμού των προσφορών που τα στοιχεία τους εμπίπτουν στο διάστημα μεταξύ δύο ακεραίων, προτείνουμε την παρακάτω διαδικασία : Σε μια στήλη (ή σειρά) διατάσσονται οι προσφορές σε δραχμές κατά φθίνουσα σειρά μεγέθους και σε μια άλλη στήλη (ή σειρά) οι αντίστοιχες στις προσφορές εκπτώσεις ΕΜ υπολογισμένες με ελεύθερο μέγεθος προσέγγισης (π.χ. εκατοστού, χιλιοστού). Αν από τη δεύτερη στήλη (ή σειρά) διαπιστώνεται συσσώρευση στοιχείων γύρω από κάποια ακέραιη ή ακέραιες εκπτώσεις, με αποτέλεσμα να είναι δυσδιάκριτος ο αριθμός τ τόσο στο διάστημα ε-1, ε όσο και στο διάστημα ε, ε+1 προσδιορίζονται οι προσφορές σε δραχμές που αντιστοιχούν στα στοιχεία 3-1, ε, ε+1 και ακολουθεί η καταμέτρηση των προσφορών και άρα ο προσδιορισμός τ με τη βοήθεια της πρώτης στήλης (ή σειράς), αφού προηγηθεί η εισαγωγή στην πρώτη στήλη (ή σειρά) των βοηθητικών προσφορών ... Αν κάποια ή κάποιες από τις βοηθητικές προσφορές συμπέσει να είναι και πραγματικές προσφορές δεν καταμετρώνται ως προσφορές ... τ (εξαίρεση των ακεραίων άκρων των διαφόρων διαστημάτων) ... Περαιτέρω, στο τέλος της εγκυκλίου παρατίθεται παράδειγμα εφαρμογής της διαδικασίας για την ευκολότερη κατανόηση των οδηγιών που δίδονται. Το παράδειγμα αναφέρεται σε υποθετική περίπτωση διαγωνισμού με σύστημα προσφοράς αυτό του άρθρου 8 του προεδρικού διατάγματος 609/1985 (Συμπλήρωση τιμολογίου και έλεγχος ομαλότητας των τιμών προσφοράς), περιλαμβάνει δε διάταξη των προσφορών σε δραχμές κατά φθίνουσα σειρά μεγέθους και των αντιστοίχων ΕΜ κατ' αύξουσα σειρά μεγέθους (με προσέγγιση εκατοστού).}
Στον κατάλογο αυτό των υποθετικών προσφορών υπάρχει προσφορά, η οποία ανέρχεται σε 240.456.705 δραχμές και αντιστοιχεί σε ποσοστό εκπτώσεως 44,00%, καθώς και βοηθητική προσφορά, η οποία ανέρχεται σε 240.459.128 δραχμές και αντιστοιχεί σε ποσοστό εκπτώσεως επίσης 44,00%. Στο κείμενο του παραδείγματος αναφέρονται επίσης τα εξής:
{Ο αριθμός τ είναι πραγματικός αριθμός των εκπτώσεων που εμπεριέχονται σ' ένα διάστημα (ε, ε+1), όπου ε ακέραιη (ακριβώς) έκπτωση. Ο τ δεν προσδιορίζεται από τη στήλη των ΕΜ που ήδη υπέστησαν αλλοιώσεις από τη ληφθείσα προσέγγιση .. Για την εξεύρεση του σωστού τ ασφαλέστερη είναι η χρήση της στήλης των προσφορών, με χρήση βοηθητικών προσφορών που αντιστοιχούν στην ακριβώς ακέραιη έκπτωση ε % ... Π.χ.: στο ακριβώς 44% αντιστοιχεί προσφορά: ... = 240.459.128 δραχμές. Επίσης στο 43%: 244.753.041 δρχ. Πρόκειται για βοηθητικές προσφορές. Είναι φανερό ότι τα τΙ θα προέκυπταν λανθασμένα αν χρησιμοποιούσαμε τη στήλη των ΕΜ. Με τον ανωτέρω τρόπο ο καθορισμός των τΙ αποσυσχετίζεται από το βαθμό προσέγγισης προσδιορισμού των ΕΜ και η όλη διαδικασία καθίσταται απλή και ασφαλής. Τέλος, με την απόφαση Δ17Α/07/37/ΦΝ402/2000 του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με θέμα Καθορισμός όρων και προϋποθέσεων για την ορθή εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 2 του νόμου 2576/1998 ... και των σχετικών Αποφάσεων, Β' 885/2000 ορίσθηκε ότι Όταν εφαρμόζεται το σύστημα προσφοράς με επί μέρους ποσοστά έκπτωσης ... και προσφέρεται ενιαία (η ίδια) έκπτωση σε όλες τις ομάδες εργασιών, η αντίστοιχη προσφορά θεωρείται ότι ταυτίζεται με την ΒΠ (βοηθητική προσφορά), ανεξάρτητα από τυχόν δραχμική απόκλιση μεταξύ τους ... (άρθρο 2 παράγραφος 4). Η εν λόγω υπουργική απόφαση εφαρμόζεται, κατά το άρθρο 4 αυτής, στις δημοπρασίες ... των οποίων η περίληψη διακήρυξης ... θα δημοσιευτεί από την 01-09-2000.}
10. Επειδή, η διακήρυξη που διέπει τον επίδικο διαγωνισμό ορίζει στο άρθρο 2ο ότι Η επιλογή του αναδόχου θα γίνει .. σύμφωνα με ... τα άρθρα 1 και 2 του νόμου 2576/1998 και όλες τις σχετικές εγκυκλίους και ερμηνευτικές οδηγίες του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και των υπουργικών αποφάσεων για την εφαρμογή του νόμου 2576/1998 και ότι Ως βαθμός προσέγγισης στα πλαίσια της υπ' αριθμόν Δ17Α/05/35/ΦΝ 402/1999 εγκυκλίου Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων ... καθορίζεται το χιλιοστό, ενώ στο άρθρο 15ο η τελευταία αυτή εγκύκλιος μνημονεύεται ρητώς μεταξύ των διατάξεων, οι οποίες ισχύουν για τη συγκεκριμένη εργολαβία. Η εγκύκλιος, συνεπώς, αυτή, εν όψει της παραπομπής σ' αυτήν που γίνεται με τις ανωτέρω διατάξεις της διακηρύξεως, αποτελεί τμήμα του συστήματος των κανόνων που διέπουν τον εν λόγω διαγωνισμό. Αντιθέτως, η μνησθείσα απόφαση Δ17Α/07/37/ΦΝ402/2000 του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων δεν καταλαμβάνει την επίδικη διαδικασία, διότι η σχετική διακήρυξη δημοσιεύθηκε πριν από την 01-09-2000.
11. Επειδή, η προσφορά της παρεμβαίνουσας εταιρείας περιελάμβανε σε όλα τα επί μέρους κονδύλια το ίδιο ποσοστό εκπτώσεως 37%. Με το από 20-04-2000 πρακτικό της, η Επιτροπή Εισήγησης για Ανάθεση, προκειμένου να υπολογίσει τον αριθμό τ των εκπτώσεων μεταξύ των ακεραίων εκπτώσεων 37% και 38%, έλαβε υπ' όψη τις οικονομικές προσφορές των διαγωνιζομένων επιχειρήσεων, εκφρασμένες σε δραχμές. Επειδή δε καμία από τις δραχμικές αυτές προσφορές δεν αντιστοιχούσε ακριβώς σε μέση έκπτωση 37% και 38%, η Επιτροπή έλαβε υπ' όψη της ως άκρα του διαστήματος 37%-38%, αντιστοιχούντα στις εκπτώσεις 37% και 38%, βοηθητικές προσφορές, δηλαδή πλασματικές προσφορές μη πράγματι προσφερθείσες. Ως άκρο αντιστοιχούν προς την ακέραιη έκπτωση 37% ελήφθη υπ' όψη βοηθητική προσφορά ανερχομένη σε 4.222.001.918.610 δραχμές, η οποία ήταν μεγαλύτερη από τη δραχμική προσφορά της παρεμβαίνουσας κατά 1,610 δραχμές. Με βάση αυτό το δεδομένο προσδιορίσθηκαν τελικά οι τελικώς υπερβολικά χαμηλές (και χρήζουσες, ως εκ τούτου, αιτιολογήσεως) προσφορές. Στον κατάλογο των προσφορών αυτών η προσφορά της παρεμβαίνουσας ήταν η υψηλότερη, ενώ στον κατάλογο των προσφορών που δεν έχρηζαν αιτιολογήσεως χαμηλότερη ήταν η προσφορά της αιτούσης, με αποτέλεσμα η εταιρεία αυτή να χαρακτηρισθεί προσωρινός μειοδότης. Η Σύγκλητος του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας υιοθέτησε το παραπάνω πρακτικό με την απόφασή της 13/12-07-2000. Αντιθέτως, με την προσβαλλόμενη απόφασή του ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων έκρινε ότι η μέθοδος που ακολούθησε η αναθέτουσα αρχή, προκειμένου να προσδιορίσει τον προσωρινό μειοδότη, δεν ήταν νόμιμη, με την εξής αιτιολογία: Στο σύστημα προσφοράς του άρθρου 7 του προεδρικού διατάγματος 609/1985 όταν προσφέρεται ενιαία (ίση) ακέραιη έκπτωση σ' όλες τις ομάδες ομοειδών εργασιών του προϋπολογισμού Υπηρεσίας η βοηθητική προσφορά, με την ίδια ακέραιη έκπτωση, ταυτίζεται με την υποβαλλόμενη, για να μην αλλοιώνεται η υποβληθείσα προσφορά ... Στη συγκεκριμένη δημοπρασία, κατά την διαδικασία που ακολουθήθηκε από την Επιτροπή Εισήγησης για Ανάθεση (Ε.Ε.Α.), η υποβληθείσα δαπάνη που αντιστοιχεί στην προσφερθείσα ενιαία έκπτωση σε όλες τις ομάδες ομοειδών εργασιών, δεν ταυτίσθηκε με την αντίστοιχη στην ίση με την ενιαία έκπτωση βοηθητική προσφορά, με αποτέλεσμα την λανθασμένη διάταξη και καταμέτρηση των υπόψη προσφορών σαν ομάδες τύπου τ, δηλαδή μεταξύ δύο διαδοχικών ακεραίων εκπτώσεων, αντί των ομάδων τύπου κ δηλαδή με ακέραιο ποσοστό έκπτωσης ... Σε κάθε περίπτωση το επί μέρους ποσοστό έκπτωσης που προσφέρθηκε για κάθε ομάδα ομοειδών εργασιών αποτελεί τη βάση της προσφοράς του διαγωνιζομένου στο σύστημα του άρθρου 7 του προεδρικού διατάγματος 609/1985 και δεν πρέπει να αλλοιώνεται από τους οποιουσδήποτε υπολογισμούς της Υπηρεσίας. Στο προοίμιο της παραπάνω υπουργικής αποφάσεως μνημονεύονται, μεταξύ άλλων, οι διατάξεις του νόμου 2576/1998 και της αποφάσεως του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων Δ17Α/08/16/ΦΝ402/1998, δεν γίνεται δε καμία αναφορά σε ερμηνευτικές εγκυκλίους, ειδικότερα δε δεν μνημονεύεται ούτε στο προοίμιο ούτε στο κείμενο της προσβαλλομένης πράξεως η από 26-04-1999 εγκύκλιος. Μετά την έκδοση της τελευταίας αυτής πράξεως, η Επιτροπή Εισήγησης για Ανάθεση, στην οποία παραπέμφθηκε το θέμα προς νέα, σύμφωνη με την πράξη αυτή, κρίση, κατάρτισε τον κατάλογο των προσφορών που έχρηζαν αιτιολογήσεως εφαρμόζοντας μέθοδο σύμφωνη με την ερμηνευτική εκδοχή του Υπουργού, θέτοντας δηλαδή ως άκρο του διαστήματος 37-38% όχι μια βοηθητική προσφορά, αλλά την προσφορά της παρεμβαίνουσας εταιρείας. Με βάση δε την μέθοδο αυτή, η παρεμβαίνουσα αναδείχθηκε προσωρινός μειοδότης και το Πρυτανικό Συμβούλιο, με την συμπροσβαλλόμενη πράξη του, ανέθεσε στην εν λόγω εταιρεία την κατασκευή του επίδικου έργου.
12. Επειδή, όπως εκτέθηκε σε προηγούμενη σκέψη, η Διακήρυξη του επίδικου διαγωνισμού, προσδιορίζοντας τους κανόνες που διέπουν την οικεία διοικητική διαδικασία, παραπέμπει όχι μόνο στον νόμο (και δη στην απόφαση Δ17Α/08/16/ΦΝ402/1998 του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων), αλλά (ειδικότερα στο άρθρο 15ο) και στην από 26-04-1999 εγκύκλιο του ίδιου Υπουργού, που αναφέρεται στον τρόπο εφαρμογής της μεθόδου που καταστρώνει η εν λόγω υπουργική απόφαση. Η εγκύκλιος αυτή, στο μέτρο που έχει κανονιστικό περιεχόμενο, περιέχει δηλαδή κανόνες πέραν αυτών που θέτει η υπουργική απόφαση, αποτελεί τμήμα του κανονιστικού πλαισίου που ρυθμίζει την επίδικη διαδικασία, πρέπει δε να ερμηνεύεται, κατά το δυνατόν, σε συμφωνία με τον νόμο, και δη με την υπουργική απόφαση την οποία (η εγκύκλιος αυτή) επιχειρεί να ερμηνεύσει και εξειδικεύσει, ώστε να επιτυγχάνεται, σύμφωνα με την διακήρυξη, η εναρμονισμένη ερμηνεία και εφαρμογή του ανωτέρω κανονιστικού πλαισίου του διαγωνισμού στο σύνολό του. Μόνο δε στην περίπτωση που τούτο κρίνεται ειδικώς ως ανέφικτο σε συγκεκριμένη περίπτωση, για τον λόγο ότι το περιεχόμενο της ως άνω εγκυκλίου είναι, υφ' οιανδήποτε ερμηνευτική εκδοχή, απολύτως ασυμβίβαστο προς την ρύθμιση του νόμου και της κατ' εξουσιοδότηση τούτου εκδοθείσης υπουργικής αποφάσεως, επιβάλλεται, κατά την έννοια της διακηρύξεως, να ισχύσει ως κανονιστικό πλαίσιο του διαγωνισμού μόνη η ρύθμιση του νόμου και της κατ' εξουσιοδότησή του εκδοθείσης υπουργικής αποφάσεως, ώστε πάντως να μην υποχωρήσει αυτή έναντι του αντιθέτου περιεχομένου της εγκυκλίου. Συνεπώς, η νομιμότητα των πράξεων της αναθέτουσας αρχής κρίνεται, κατ' αρχήν, υπό το πρίσμα του συνόλου του κανονιστικού πλαισίου που διέπει τον επίδικο διαγωνισμό - άρα εν όψει και των κανόνων που περιέχει η εγκύκλιος, ερμηνευομένων, κατά το δυνατόν, σε συμφωνία με τον νόμο. Στην προκειμένη, όμως, περίπτωση, με την προσβαλλόμενη πράξη του ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων αποφάνθηκε περί της νομιμότητος της από 12-07-2000 πράξεως της Συγκλήτου του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας μόνον από της απόψεως της συμβατότητάς της προς την υπουργική απόφαση Δ17Α/08/16/ΦΝ402/1998, χωρίς να λάβει υπ' όψη του και την εγκύκλιο αυτή, χωρίς δηλαδή να εξετάσει, ως όφειλε, την νομιμότητα της παραπάνω πράξεως της Συγκλήτου υπό το πρίσμα του συνόλου του κανονιστικού πλαισίου που διέπει τον ως άνω διαγωνισμό, άρα υπό το πρίσμα και της εν λόγω εγκυκλίου, ερμηνευόμενης κατά το δυνατόν σε συμφωνία με τον νόμο. Από της απόψεως, επομένως, αυτής η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση δεν είναι νόμιμη και πρέπει, για τον λόγο αυτό, βασίμως προβαλλόμενο με την κρινόμενη αίτηση, να ακυρωθεί. Κατόπιν δε αυτού αποβαίνει ακυρωτέα και η απόφαση 47/15-06=2001 του Πρυτανικού Συμβουλίου του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας, με την οποία ανατέθηκε η κατασκευή του επίδικου δημοσίου έργου στην παρεμβαίνουσα εταιρεία, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή εκδόθηκε σε συμμόρφωση προς την ως άνω ακυρωτέα υπουργική απόφαση.
13. Επειδή, συνεπώς, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση, να απορριφθεί η ασκηθείσα παρέμβαση και η υπόθεση να αναπεμφθεί στον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ο οποίος πρέπει να κρίνει την προσφυγή νομιμότητας της παρεμβαίνουσας εταιρείας σύμφωνα με τα ανωτέρω εκτεθέντα.
Δια ταύτα
Δέχεται την κρινόμενη αίτηση.
Ακυρώνει, κατά το αιτιολογικό, τις αποφάσεις α) Δ8/500/Φ.135/30-10-2000 του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και β) 47/15-06-2001 του Πρυτανικού Συμβουλίου του Πανεπιστημίου Θεσσαλίας και αναπέμπει την υπόθεση στον Υπουργό για να πράξει τα νόμιμα.
Απορρίπτει την ασκηθείσα παρέμβαση.
Διατάσσει την απόδοση του παραβόλου.
Επιβάλλει, συμμέτρως, στο Δημόσιο, το Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας και την εταιρεία __________ την δικαστική δαπάνη της αιτούσης, που ανέρχεται σε 760 €.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 07-02-2001 και στις 21-03-2002 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στις 04-06-2002.