ΝΣΚ 252/2002
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 252/2002 (20-03-2002)
Αριθμός ερωτήματος: 1013921/1033/Β0010/12-02-2002 Υπουργείου Οικονομικών, Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας, Τμήμα Β'.
Περίληψη ερωτήματος: Διάφορα ζητήματα σχετικά με τον νόμο 2971/2001 Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις.
Το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους επί των κατωτέρω ερωτημάτων γνωμοδότησε ως ακολούθως:
Ερώτημα 1ο. Εάν: 1. στην έννοια των συναφών θεμάτων σύμφωνα με το άρθρο 34 παράγραφος 2 του νόμου 2971/2001 (ΦΕΚ 285/Α/2001) Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις μπορούν να υπαχθούν και υποθέσεις εκτέλεσης έργων στον αιγιαλό και την παραλία και επομένως να θεωρηθούν εκκρεμείς και σε καταφατική περίπτωση σε ποιο στάδιο θα θεωρηθούν εκκρεμείς οι υποθέσεις, εάν έχει υποβληθεί η αίτηση με την σχετική μελέτη του έργου ή εάν έχει ολοκληρωθεί ο φάκελος και εκκρεμεί η έκδοση απόφασης παραχώρησης της χρήσης αιγιαλού για την εκτέλεση των έργων.
2. Σε ποιο στάδιο της διαδικασίας του καθορισμού των ορίων αιγιαλού και παραλίας θα θεωρηθεί ότι είναι εκκρεμείς οι υποθέσεις.
Ι. Α.1. Στον νόμο 2971/2001 (ΦΕΚ 285/Α/2001) Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις στο άρθρο 34 παράγραφος 2 ορίζεται ότι:
{Εξακολουθούν να διέπονται από τις ισχύουσες μέχρι την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού διατάξεις, οι εκκρεμείς υποθέσεις, που αφορούν τον καθορισμό αιγιαλού και παραλίας, καθώς και συναφή θέματα.}
2. Στον προϊσχύσαντα αναγκαστικό νόμο 2344/1940 Περί αιγιαλού και παραλίας ορίζεται στο άρθρο 2 στην παράγραφο 1 ότι:
{Ο καθορισμός της οριογραμμής του αιγιαλού γίνεται υπό της κατά το άρθρο 10 του αναγκαστικού νόμου [Ν] 1540/1938 Επιτροπής (ήδη της Επιτροπής Καθορισμού ορίων αιγιαλού και παραλίας και θέσεων αμμοληψίας του άρθρου 100 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 284/1988 Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών) ...
2) Ο κατά την προηγουμένη παράγραφο καθορισμός γίνεται επί τοπογραφικού και υψομετρικού διαγράμματος ....}
στο άρθρο 3 ότι:
{Η έκθεσις της κατά το προηγούμενο άρθρο Επιτροπής μετά του διαγράμματος, επικυρούμενα υπό του Υπουργού των Οικονομικών κατόπιν συμφώνου γνωμοδοτήσεως του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού συντάσσονται εις τριπλούν, μεταγραφομένης της εκθέσεως εις την μερίδα του Δημοσίου.
2) ...
3) Αντίγραφον της εκθέσεως δημοσιεύεται εις το Παράρτημα της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως (Ήδη αρκεί κατ' άρθρα 5, 11 παράγραφος 1 εδάφιο ι)γ' του νόμου [Ν] 301/1976 η δημοσίευση στο Φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως (Δ' τεύχος) της εγκριτικής αποφάσεως του Νομάρχου και του τοπογραφικού διαγράμματος)}
στο άρθρο 6 παράγραφος 1:
{η οριογραμμή της κατά το προηγούμενο άρθρο παραλίας καθορίζεται υπό της κατά το άρθρο 1 Επιτροπής και χαράσσεται επί του αυτού κατά το άρθρο 2 διαγράμματος δια κίτρινης γραμμής ...}
3. Στον αναγκαστικό νόμο [Ν] 2311/1910 ορίζεται επίσης στο άρθρο 8 στην παράγραφο 1 ότι:
{Εις ά μέρη λόγω της συστάσεως του εδάφους γίνεται διάβρωσις του αιγιαλού ή της παραλίας υπό της θαλάσσης επιτρέπεται η κατασκευή τεχνικών έργων ....}
και στην παράγραφο 2 ότι:
{Εάν η κατασκευή του έργου γίνεται συνεπεία αιτήσεως ιδιώτη ... η δε κατασκευή του έργου γίνεται κατόπιν αδείας του Υπουργείου Συγκοινωνίας, βάσει μελέτης υπό τούτου εγκρινομένης ...}
και στο άρθρο 12 παράγραφος 1 ορίζεται:
{εκτέλεσις επί του αιγιαλού ή της παραλίας έργων εξυπηρετούντων, βιομηχανικούς, εμπορικούς ή άλλης φύσεως σκοπούς περί ων προβλέπουν οι κείμενες διατάξεις γίνεται πάντοτε κατόπιν αποφάσεως του Υπουργού των Οικονομικών ... εκδιδομένης μετά σύμφωνη γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού ...}
(Σύμφωνα δε με την Εγκύκλιο Υπουργείου Οικονομικών [Α] Α/28074/ΠΟΛ296/1969 ως υποβλητέα δικαιολογητικά για να εκδοθεί σύμφωνη γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού κ λ π. ορίζονται α) τοπογραφικό διάγραμμα, β) τεχνική περιγραφή των έργων, γ) τεχνικό διάγραμμα).
Β. Τόσο στην διοικητική διαδικασία όσο και στην διοικητική {καθώς και την πολιτική και την ποινική) δικονομία χρησιμοποιείται ο όρος υπόθεση. Στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας ως υπόθεση θεωρείται κάθε ζήτημα που δημιουργείται μετά από αίτηση του διοικουμένου ή αυτεπαγγέλτως από την διοικητική αρχή και είναι σχετικό με την άσκηση των αρμοδιοτήτων των διοικητικών οργάνων, (βλέπε Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου έκδοση 9η παράγραφος 408). Επομένως η υποβολή της ως άνω αιτήσεως του διοικουμένου καθιστά εκκρεμή την υπόθεση, το ζήτημα, στην διοικητική διαδικασία έως ότου εκδηλωθεί η αναμενόμενη διοικητική ενέργεια ή να εκδοθεί η επ' αυτής της υπόθεσης προβλεπομένη διοικητική πράξη.
II. Από την γραμματική και τελολογική ερμηνεία της διατάξεως της παραγράφου 2 του άρθρου 34 του νόμου 2971/2001 Μεταβατικές και τελικές διατάξεις προκύπτει σαφώς ότι Α) η υπόθεση καθορισμός αιγιαλού και παραλία, η οποία ήταν εκκρεμής κατά την έναρξη ισχύος του ως άνω Νόμου (την 19-12-2001 κατ' άρθρον 37 περίπτωση β έναρξη ισχύος, ως άνω νόμου) διέπεται από τις ισχύουσες μέχρι την έναρξη της ισχύος αυτού διατάξεις, δηλαδή τις διατάξεις του αναγκαστικού νόμου 2344/1940. Τα επί μέρους συναφή θέματα, δηλαδή διαδικαστικά και μη θέματα, που αφορούν τον εκκρεμή καθορισμό αιγιαλού και παραλίας είναι αυτονόητο ότι θα διέπονται από το μέχρι τούδε ισχύον δίκαιο του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 και τούτο θα ίσχυε και χωρίς ειδική αναφορά του νομοθέτου. Γι' αυτό ως συναφή θέματα πρέπει να νοηθούν οι λοιπές υποθέσεις, οι οποίες αφορούν όχι τον εκκρεμή καθορισμό αιγιαλού παραλίας αλλά εν γένει τις υποθέσεις αιγιαλού και παραλίας, που είναι αντικείμενο ρύθμισης του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 έτσι ώστε η διάταξη του άρθρου 34 παράγραφος 2 του νόμου 2971/2001 να ερμηνευθεί ως έχουσα την έννοια πως οι εκκρεμείς εν γένει υποθέσεις κατά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, που εμπίπτουν στο πεδίο ρύθμισης του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 εξακολουθούν να διέπονται από τις ισχύουσες διατάξεις μέχρι την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 διατάξεις. Επομένως εκκρεμείς κατά την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 υποθέσεις, που αφορούν τον καθορισμό αιγιαλού, παραλίας ή εκτέλεση έργων επί του αιγιαλού και παραλίας, υπάγονται στις ισχύουσες μέχρι την έναρξη της ισχύος του νόμου 2971/2001 διατάξεις.
Β. Ως εκκρεμείς υποθέσεις, που αφορούν α) τον καθορισμό αιγιαλού και παραλίας και β) την εκτέλεση έργων επί του αιγιαλού ή παραλίας, νοούνται κατ' αρχήν, όπως υποστηρίζεται και από την Διοίκηση, εκείνες οι υποθέσεις καθορισμού αιγιαλού και παραλίας, για τις οποίες πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 έχει υποβληθεί από τον διοικούμενο αίτηση με το σχετικό διάγραμμα προς καθορισμό των ορίων αιγιαλού και παραλίας και εκείνες οι υποθέσεις εκτέλεσης έργων επί του αιγιαλού και παραλίας, για τις οποίες πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 έχει υποβληθεί αίτηση με την σχετική μελέτη του έργου, χωρίς ν' απαιτείται άλλη περαιτέρω ενέργεια και στις δύο ως άνω περιπτώσεις για την θεμελίωση της εκκρεμότητας. Σε περίπτωση, βέβαια, αυτεπάγγελτης κίνησης της διαδικασίας των υποθέσεων, που εμπίπτουν στο πεδίο ρύθμισης του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, θα πρέπει να εξετάζεται ο χρόνος δημιουργίας της εκκρεμότητας κάθε υπόθεσης κατά περίπτωση. Ειδικώς για την υπόθεση αυτεπάγγελτου καθορισμού των ορίων αιγιαλού και παραλίας ο χρόνος δημιουργίας της εκκρεμότητας της υπόθεσης αυτής είναι ο χρόνος υποβολής προς την Επιτροπή καθορισμού ορίων αιγιαλού και παραλίας εγγράφου αιτήματος του Προϊσταμένου της αρμοδίας Κτηματικής Υπηρεσίας του Νομού προς καθορισμό ορίων αιγιαλού και παραλίας σε συγκεκριμένη τοπογραφικά περιοχή.
Ερώτημα 2ο. Εάν: 1. στην περίπτωση, που στις εκκρεμείς υποθέσεις συμπεριληφθούν και οι υποθέσεις εκτέλεσης έργων και τα έργα εμπεριέχουν και πρόσχωση θαλασσίου χώρου, θα εκδοθεί προεδρικό διάταγμα σύμφωνα με τον καταργηθέντα νόμο ή όχι.
2. έχει υπογραφεί το σχέδιο προεδρικού διατάγματος από τον Υφυπουργό Οικονομικών και εκκρεμεί η υπογραφή του παπύρου από τον Υφυπουργό και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη συνέχεια η δημοσίευσή του σε φύλλο της εφημερίδας της κυβερνήσεως, μπορεί να προωθηθεί προς υπογραφή και δημοσίευση.
3. στην περίπτωση που πρόκειται να γίνει λιμενικό έργο, το οποίο εμπεριέχει και πρόσχωση θαλασσίου χώρου, η πρόσχωση θα εγκριθεί με το συνολικό λιμενικό έργο ή όχι.
Ι. Α. 1. Στον αναγκαστικό νόμο 2344/1940 στο άρθρο 9 στην παράγραφο 1 ορίζεται ότι:
{Δια βασιλικού διατάγματος ειδικώς δι' εκάστην περίπτωσιν εκδιδομένου ... δύναται να επιτραπεί εις το Δημόσιον η δημιουργία δια προσχώσεως επί της θαλάσσης νέου αιγιαλού ή παραλίας ...}
2. Στον νόμο 2971/2001, δεν υπάρχει γενική διάταξη σχετικά με τις προσχώσεις, παρά ταύτα γίνεται αποσπασματική μνεία περί προσχώσεων σε ορισμένα άρθρα όπως το άρθρο 12 παράγραφος 4, όπου ορίζεται ότι:
{Αν γίνουν προσχώσεις χωρίς άδεια ή με υπέρβαση της άδειας ή δεν εκτελούνται νόμιμα τα σχετικά έργα, δεν επιτρέπεται η αναχάραξη του αιγιαλού ή της παραλίας. Οι εκτάσεις, που δημιουργούνται από τις προσχώσεις αυτές θεωρούνται αιγιαλός}
και το άρθρο 23 όπου ορίζεται ότι:
{όλα τα γήπεδα που σχηματίζονται από προσχώσεις φυσικές ή τεχνητές, στην θάλασσα ή τον αιγιαλό στα πλαίσια έργων ... ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο ...}
3. Στον νόμο 2971/2001 στο άρθρο 1 παράγραφος 3 ορίζεται ότι:
{Παλαιός Αιγιαλός είναι η ζώνη της ξηράς, που προέκυψε από την μετακίνηση της ακτογραμμής προς την θάλασσα οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από την νέα γραμμή αιγιαλού και τα όρια του παλαιοτέρου υφιστάμενου αιγιαλού}
και στο άρθρο 14 παράγραφος 1:
{Παραχώρηση αιγιαλού, παραλίας για την εκτέλεση έργων ότι: Η παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης αιγιαλού παραλίας, συνεχόμενου ή παρακείμενου θαλάσσιου χώρου ή του πυθμένα για την εκτέλεση έργων, που εξυπηρετούν εμπορικούς, βιομηχανικούς, συγκοινωνιακούς, λιμενικούς ή άλλου είδους σκοπούς, που προβλέπονται από τις κείμενες διατάξεις, γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών κατά την διαδικασία που προβλέπει η επόμενη παράγραφος ...}
II. Από την ερμηνεία των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι η πρόσχωση δεν είναι άγνωστη έννοια στο νόμο 2971/2001, αναφέρεται σε διάσπαρτες διατάξεις του νόμου αυτού, χωρίς όμως να υπάρχει πλέον στον νόμο αυτό, όπως στον αναγκαστικό νόμο 2344/1940, γενική ρύθμιση, ρυθμίζουσα τις προσχώσεις. Παρά ταύτα η τεχνητή πρόσχωση του αιγιαλού έχει τον χαρακτήρα τεχνικού έργου και μπορεί να επιτραπεί πλέον ως έργο επί του αιγιαλού, παραλίας, συνεχόμενου ή παρακειμένου θαλασσίου χώρου ή του πυθμένα σύμφωνα με τις προϋποθέσεις του άρθρου 14 του νόμου 2971/2001. Γι' αυτό προσχώσεις, που εμπεριέχονται σε λιμενικό έργο, που πρόκειται να εκτελεσθεί υπό την ισχύ του νόμου 2971/2001 και δεν ήταν εκκρεμείς κατά την έναρξη ισχύος του ως άνω νόμου θα διέπονται απ' τις διατάξεις του άρθρου 14 αυτού, με την επιφύλαξη ειδικών ρυθμίσεων. Περαιτέρω σύμφωνα με τα δεκτά γενόμενα στο 1° ερώτημα, έργα εκκρεμή κατά την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 που εμπεριέχει και πρόσχωση θαλασσίου χώρου θα εξακολουθήσουν να διέπονται από τις ισχύουσες μέχρι την έναρξη του νόμου αυτού διατάξεις.
Ερώτημα 3ο. Εάν οι Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς και Οργανισμός Λιμένος Θεσσαλονίκης μπορούν να κάνουν πρόσχωση με βάση τον ειδικό νόμο [Ν] 2688/1999, που τους διέπει, σε συνδυασμό με το άρθρο 23 του νόμου 2971/2001, αφού δεν υπάρχει άλλη γενική διάταξη νόμου, που να επιτρέπει την πρόσχωση.
Ι. Α. 1. Στον νόμο [Ν] 2688/1999 (ΦΕΚ 40/Α/1999) Μετατροπή του Οργανισμού Λιμένος Πειραιώς και του Οργανισμού Λιμένος Θεσσαλονίκης ορίζεται στο άρθρο δεύτερο παράγραφος 4 ότι:
{Τα κατά το άρθρο 14 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 (ΦΕΚ 154/Α/1940) λιμενικά έργα, καθώς και προσχώσεις στη θάλασσα προς εξυπηρέτηση της επιβατικής και εμπορευματικής κίνησης του Λιμένα Πειραιώς, εκτελούνται με άδεια που χορηγείται από τον Υπουργό Οικονομικών, μετά γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού και κατά παρέκκλιση του άρθρου 9 του προαναφερόμενου νόμου}
και στο άρθρο έβδομο παράγραφος 4 ότι:
{Τα κατά το άρθρο 14 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 (ΦΕΚ 154/Α/1940) λιμενικά έργα, καθώς και προσχώσεις στη θάλασσα προς εξυπηρέτηση της επιβατικής και εμπορευματικής κίνησης του Λιμένα Θεσσαλονίκης, εκτελούνται με άδεια που χορηγείται από τον Υπουργό Οικονομικών μετά γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού και κατά παρέκκλιση του άρθρου 9 του προαναφερόμενου νόμου.}
2. Στον αναγκαστικό νόμο 2344/1940 ορίζεται στο άρθρο 14 ότι:
{Εν εκάστου λιμένα καθορίζεται έκτασις ξηράς και θαλάσσης εν συνεχεία ή διακεκριμένη, εν η το οικείον Λιμενικό Ταμείον εκτελεί ή προβλέπεται ότι συντόμως θα εκτελέσει τα' αναγκαιούντα δια την εξυπηρέτησιν της εμπορικής, ναυτικής και επιβατικής κινήσεως του λιμένος έργα, υπό του Νόμου χαρακτηριζόμενα ως λιμενικά, ήτις έκτασις καλείται Ζώνη του Λιμένος και διακρίνεται εις χερσαία και θαλάσσια.}
3. Στον νόμο 2971/2001 ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 8 ότι:
{Λιμενικά έργα είναι εκείνα, που εκτελούνται ολικώς ή μερικώς στον αιγιαλό, την όχθη, την παραλία η την παρόχθια ζώνη, μέσα στη θάλασσα, στον πυθμένα της θάλασσας και στο υπέδαφος του βυθού καθώς και εκείνα, που επιφέρουν διαμόρφωση ή αλλοίωση των χώρων αυτών ή που προβλέπονται από τις διατάξεις περί Λιμενικών Ταμείων.}
Β. Στην περίπτωση νομοθέτησης κατά παραπομπή οι διατάξεις του νόμου στον οποίο γίνεται η παραπομπή ενσωματώνονται στον παραπέμποντα νόμο, ανεξάρτητα αν ο νομοθέτης προς συμπλήρωση του κειμένου του νόμου παρέπεμψε σε διάταξη ισχύουσα ή καταργηθείσα, αφού η βούλησή του για την καθιέρωση ως κειμένου του παραπέμποντος νέου νόμου της διάταξης στην οποία γίνεται η παραπομπή υποδηλώθηκε σαφώς. Εν όψει δε του ότι οι διατάξεις του νόμου στον οποίο γίνεται η παραπομπή αποτελούν, κατά την κρατούσα αρχή στην ερμηνεία των νόμων, μέρος ολοκληρωτικό του παραπέμποντος, η επερχόμενη μεταρρύθμιση του νόμου, στον οποίο γίνεται η παραπομπή δεν συνεπάγεται και τη μεταρρύθμιση του παραπέμποντος, εκτός αν από το πνεύμα και το σκοπό του μεταρρυθμιστικού νόμου, καταδεικνύεται, ότι, κατά παρέκκλιση από την αρχή αυτή, ο νομοθέτης θέλησε να μεταρρυθμίσει και τις διατάξεις του παραπέμποντας νόμου} (βλέπε ΑΠ 1492/1980 Νομικό Βήμα 29/857, ΑΠ 209/1972 Νομικό Βήμα 20/899 Βαθρακοκοίλη εις ΕΡΝΟΜΑΚ υπό το άρθρο 1).
II. Από την ερμηνεία των ανωτέρω διατάξεων του νόμου [Ν] 2688/1999 προκύπτει ότι οι διατάξεις του άρθρου δευτέρου παράγραφος 4 και εβδόμου παράγραφος 4 του νόμου αυτού αποτελούν κείμενες διατάξεις, που επιτρέπουν την πρόσχωση από τον Οργανισμό Λιμένος Πειραιώς και Οργανισμό Λιμένος Θεσσαλονίκης στην θάλασσα προς εξυπηρέτηση της επιβατικής κίνησης και εμπορευματικής κίνησης των λιμένων Πειραιά και Θεσσαλονίκης. Με βάση δε τα γενόμενα δεκτά στο 1° Ερώτημα εκκρεμείς προσχώσεις κατά την έναρξη ισχύος του νόμου 2971/2001 θα εξακολουθούν να διέπονται από τις μέχρι την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού ισχύουσες διατάξεις, ενώ οι προσχώσεις μετά την ισχύ του νόμου αυτού, μη εκκρεμείς δηλαδή κατά την έναρξη ισχύος αυτού θα διέπονται από το νόμο 2971/2001 και ως λιμενικά έργα θα νοούνται πλέον τα αναφερόμενα στο άρθρο 1 παράγραφος 8 του νόμου αυτού, αφού σκοπός του νόμου 2971/2001 ήταν να εκσυγχρονίσει συνολικά το νομικό καθεστώς του αιγιαλού, παραλίας και τα λοιπά συναφή με αυτά θέματα, ώστε παραπομπές σε διατάξεις του Ααναγκαστικού νόμου 2344/1940 να νοούνται ότι γίνονται στις αντίστοιχες διατάξεις του νόμου 2971/2001, των ειδικών ως άνω διατάξεων, (δευτέρου άρθρου παράγραφος 4 και εβδόμου παράγραφος 4 του νόμου [Ν] 2688/1999) παραμενουσών εν ισχύει κατά τα λοιπά ως ειδικών διατάξεων, ως κειμένων διατάξεων, που επιτρέπουν την πρόσχωση από τον Οργανισμό Λιμένος Πειραιώς και Οργανισμό Λιμένος Θεσσαλονίκης στους ανωτέρω λιμένες για τους ειδικούς σκοπούς που αναφέρονται στις διατάξεις αυτές.
Ο Εισηγητής Νομικός Σύμβουλος
Αθήνα 22-03-2002